Российское правительство теряет ориентиры: оно готово отказаться от планирования трехлетнего бюджета и какого-либо вменяемого планирования вообще. Оно право — и не только из-за непредсказуемой цены нефти.

Переход на однолетний бюджет еще обсуждается, но, похоже, неформальное решение уже принято: бюджет 2016 года точно будет без «хвоста» в виде планов на два следующих года. А разговоры о том, что эта практика сохранится и дальше, уже идут. Правительство ссылается на невозможность прогнозирования ключевых для разработки бюджета «вводных» — цены нефти и ситуации на мировых рынках в целом.

В этом есть смысл. Дело в том, что подготовка бюджета страны на год, два или три вперед происходит не на пустом месте, не «с чистого листа», а на базе серьезной работы по прогнозированию на тот же период разных показателей, которые по большей части не зависят от действий правительства: цен экспортных товаров, курсов валют, темпов роста мировой экономики. На основе этих прогнозов делаются новые предположения, уже по поводу чуть более управляемых параметров — курса рубля, объемов спроса на базовые для экономики товары и т. п. Наконец, собрав все эти данные, чиновники могут наложить их на ожидаемую налоговую политику, государственные инвестиции и другие собственные действия и посчитать доходную часть бюджета. А уже на основе ожидаемых доходов можно запланировать расходы и распределить их по разным направлениям.

Распределение будущих расходов — тоже сложный процесс, и не только из-за лоббирования со стороны министерств и отдельных заинтересованных групп. Экономический блок правительства должен учитывать политические вопросы: обещания и поручения президента; социальные обязательства, прописанные в законах; заранее известные крупные расходы типа Олимпиады или чемпионата мира по футболу; не озвученные на публику, но известные «кому надо» расходы на армию и секретные службы. А также закладывать резервы на внезапные дорогие инициативы властей.

Если допустить серьезную ошибку в самом начале — при прогнозировании «внешних» факторов, то вся последующая работа окажется напрасной. Возможность небольших неточностей и ошибок, конечно, заранее закладывается в процесс планирования: хороший план устойчив к некоторым колебаниям базовых показателей за счет создания резервов, гибкой налоговой политики, «игры» на ставках ЦБ и прочих инструментов, которые есть у властей. Но если вы закладываете в бюджет среднюю цену нефти на год 90 долларов за баррель, а получаете 50 долларов за баррель, понятно, никакие обычные меры не помогут — все планы отправляются в корзину, а правительство начинает работать «с колес», оперативно реагируя на текущие проблемы и решая их в стиле Скарлетт О'Хара.

Именно на невозможность среднесрочного прогнозирования базового для нынешнего российского бюджета показателя — цены нефти и ссылается правительство, отказываясь от трехлетнего планирования. Мол, если мы не знаем более-менее точно, сколько будет стоить нефть через два-три года, нечего делать вид, будто мы можем написать реалистичный бюджет на тот же срок. Честнее не тратить ресурсы на эту бесполезную работу, а сосредоточиться на ближайшей перспективе.

Подозреваю, что, будь у чиновников такая возможность, они бы зарубили и однолетний бюджет, перейдя на квартальное планирование. Ни один честный аналитик сейчас не возьмется вслух прогнозировать среднюю цену нефти на год вперед — слишком много разнонаправленных факторов, слишком много игроков на этом рынке, слишком высока роль притока и оттока «пустых» спекулятивных денег, слишком неопределенная ситуация с войной и миром в разных частях света. Есть какие-то границы колебаний, за которые цена на нефть, скорее всего, надолго не выйдет (именно «скорее всего», а не «наверняка», и «надолго», а не «на короткое время»).

На самом деле нынешнее поколение чиновников — не первое, столкнувшееся с сильными колебаниями цен на нефть, а рецепт исключения разрушительного влияния этого фактора на прогнозы давно известен и был применен во времена министра финансов Алексея Кудрина. Называется этот рецепт «бюджетное правило»: в качестве плановой обозначается минимальная разумная цена нефти, а доходы бюджета, полученные при ее превышении, откладываются в специальный фонд, который можно использовать в случае неожиданного резкого падения цены нефти в будущем (в реальности процесс выглядит немного сложнее, но его суть в этом).

Принципиально важно удерживать «бюджетную» цену нефти на минимуме и не поддаваться на давление тех, кто хочет включить в бюджет как можно больше доходов, чтобы потратить их к собственному удовольствию. Именно такой подход позволял надеяться на возможность среднесрочного планирования: какая разница, сколько на самом деле стоит нефть, если мы ее учитываем по минимальной цене, а все остальное откладываем «в кубышку»? Если бы «цена отсечения» сохранялась на уровне 40—50 долларов за баррель и государство в своих расходах исходило из нее, нынешнее падение котировок нефти никак не сказалось бы на экономической ситуации в стране — просто нефтяной фонд из накопленных «излишков», инвестированный в иностранные активы, не получал бы дополнительных вливаний или понемногу (именно понемногу) добавлял бы ранее сэкономленные деньги в бюджет. Проще говоря, все было бы, как сейчас в Норвегии.

Как известно, после увольнения Кудрина «бюджетное правило» сохранялось по большей части формально, а в реальности государство тратило все больше нефтяных денег. Теперь же от него откажутся и официально, направляя все нефтяные доходы в бюджет. Именно поэтому размер бюджета стал непредсказуемым. Поэтому отказ правительства от трехлетних ориентиров вполне логичен.

Но не только поэтому. Как я писал выше, прогнозирование внешних факторов, как и все составление прогноза доходов, — только часть бюджетного процесса. Есть еще «политические» расходы, исключить которые из бюджета нельзя. И тут возникает проблема: в ситуации, когда ключевые политические решения принимают люди, находящиеся в неоднозначном психическом состоянии и имеющие весьма нетрадиционные представления об окружающем мире, рациональным экономистам сложно спрогнозировать, что будет происходить со страной через год или два.

Вдруг внезапно окажется, что президент Белоруссии — злобный тиран и фашист, угнетающий свой народ, которому добрая Россия должна немедленно помочь? А это — и расходы, и новые санкции (то есть снижение доходов). Вдруг, наоборот, станет известно, что героический народ Сирии страдает от оккупации со стороны приспешников НАТО, а Россия не сможет этого терпеть и начнет полномасштабную войну в поддержку дружественного режима? Опять же гигантские расходы и падение доходов. Да даже и без таких ужасов власть в любой момент может прислушаться к советам президентского советника Сергея Глазьева, что грозит уже чисто экономической катастрофой с последствиями в виде протестных акций населения, жестких полицейских мер и дальнейшего развала системы управления.

В России построен совершенно непредсказуемый политический режим. Экономисты из правительства не хотят (и не должны) отвечать за действия «обезьяны с гранатой». Этот риск не снизишь никакими финансовыми методами, особенно в неблагоприятных внешнеэкономических условиях (которые, скорее всего, сохранятся еще долго). Поэтому экономическому блоку правительства только и остается, что повторять вслед за известной героиней американского кино: I can't think about that right now. If I do, I'll go crazy. I'll think about that tomorrow.

Мнение автора может не совпадать с мнением редакции