Необходимость информационного обмена между банками и органами государственной власти назрела давно. Все законы и постановления на этот счет давно приняты, но банки по-прежнему не получают сведения, нужные им для обслуживания клиентов, а государственные учреждения не хотят их предоставлять. Портал Банки.ру разбирался, почему не работают принятые законы и кому это выгодно.
Взаимовыгодный обмен
Участникам финансового рынка есть чем обменяться с государственными учреждениями. Особенно заинтересованы в этом банки, которые хотят иметь возможность быстро проверять действительность документов клиента, получать выписки о его правах на имущество и доходах, узнавать о ведущихся в отношении клиента исполнительных производствах и многое другое. Кроме того, с осени прошлого года банки и разного рода платежные агенты обязаны проверять личность клиента, проводя полную либо упрощенную идентификацию. И тут тоже не обойтись без информационного обмена с различными органами власти.
«Банкам необходимо подключаться к государственным информационным системам, чтобы решить три задачи: выполнить требования регулятора и федерального законодательства, удешевить банковские бизнес-процессы, предоставить клиентам дополнительные сервисы», – говорит генеральный директор компании «АйДиСистемс» Андрей Федорец. Таким образом, не обмениваться информацией банки не могут, чтобы не нарушать закон. Но они также могут еще и извлечь из этого обмена дополнительную прибыль.
С другой стороны, государственным учреждениям тоже нужны кое-какие сведения от банков. К примеру, Федеральная служба судебных приставов часто сталкивается с необходимостью поиска и ареста счетов должников, а ГИБДД должна получать информацию об уплате водителями штрафов.
За обмен информацией о налогах и платежах в бюджет отвечает Государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах (ГИС ГМП), созданная в соответствии с федеральным законом 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Задуманная для упрощения взаимодействия плательщиков с государственными органами, ГИС ГМП так и не обрела полную функциональность, поскольку ее функции не были описаны достаточно подробно в 210-ФЗ.
По изначальному замыслу любой плательщик должен получать через ГИС ГМП сведения о том, сколько и за что ему нужно заплатить, и, соответственно, должен иметь возможность совершать эти оплаты, не утруждая себя запоминанием и вводом полных реквизитов платежа. Но в законе все это описано не было, там нет даже указаний, какие именно организации должны передавать информацию в ГИС ГМП. Все, что требует 210-ФЗ, – чтобы банки отправляли туда сведения о совершенных платежах в бюджет. Так это и работает.
Вторым столпом информационного обмена между банками и государством стала система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). Изначально описанная в 210-ФЗ, СМЭВ предназначалась для того, чтобы органы государственной власти, предоставляя гражданам услуги, могли обмениваться всей необходимой информацией. Проще говоря, с появлением СМЭВ гражданину стало не нужно собирать справки по нескольким учреждениям – то учреждение, куда он обратился за услугой, должно собирать все необходимые сведения само, в электронном виде, посредством СМЭВ.
Изначально не предполагалось подпускать сторонние организации к СМЭВ, но когда стало очевидным, что необходимость электронного документооборота государственных и частных организаций давно назрела, именно эта система оказалась под рукой – в ней содержатся все сведения, которые могут понадобиться и банкам, и федеральным службам.
Ключевым моментом стало издание распоряжения правительства РФ №1471-р от 15 августа 2012 года, которое утверждает перечень документов (сведений), которые федеральные органы должны предоставлять друг другу и кредитным организациям. В соответствии с этим распоряжением органы власти должны были организовать информационное взаимодействие между собой и с кредитными организациями до 1 июня 2013 года.
Низы не могут, верхи не хотят
Казалось бы, все хорошо, теперь банки начнут получать все необходимые им для работы выписки и смогут предоставлять своим клиентам различные полезные информационные сервисы. Но все оказалось не так просто. «Основными документами, регулирующими электронный документооборот с государственными органами, являются распоряжение правительства № 1471-р и федеральный закон 210-ФЗ, – рассказал порталу Банки.ру Андрей Федорец. – Распоряжение правительства предписывает Федеральной налоговой службе, Федеральной миграционной службе, Росреестру и Федеральной службе судебных приставов обмениваться информацией с кредитными организациями. Но на деле его выполняет лишь Федеральная служба судебных приставов. Остальные отказываются, каждое ведомство по собственным причинам. К примеру, у Росреестра и ФНС уже есть такие сервисы, только платные, им невыгодно работать бесплатно, а ФМС не нравится, что банки начинают предоставлять сервис проверки документов другим организациям на платной основе. Проблема в том, что закон 210-ФЗ требует взаимодействия с ГИС ГМП, а вот порядок взаимодействия законом определен нечетко». Добавим, что организация информационного обмена требует определенных вложений как в разработку нужных систем, так и в их последующее обслуживание.
Получается, что из всех государственных учреждений полностью выполняет 210-ФЗ и распоряжение 1471-р лишь ФССП. Видимо, потому, что такое взаимодействие нужно самой службе для розыска и ареста банковских счетов должников. У всех других нашлись причины и способы обойти закон, что оказалось не так уж сложно. Попробуйте просто прочитать заголовок перечня документов, подлежащих обмену: «Перечень документов (сведений), предоставляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, обмен которыми между федеральными органами исполнительной власти и кредитными организациями, Банком России, государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов» при осуществлении функции конкурсного управляющего (ликвидатора) при банкротстве (принудительной ликвидации) кредитных организаций, а также с конкурсными управляющими (ликвидаторами), назначаемыми из числа арбитражных управляющих, аккредитованных при Банке России в качестве конкурсных управляющих при банкротстве (принудительной ликвидации) кредитных организаций, ликвидационными комиссиями, назначаемыми в случае принятия участниками (учредителями) кредитных организаций решения об их добровольной ликвидации, может осуществляться с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия».
Мало того что он состоит из 89(!) слов, так еще и сформулирован крайне неуклюже. Это позволяет, к примеру, откреститься от исполнения распоряжения 1471-р под предлогом, что оно требует обмениваться документами якобы лишь с кредитными организациями, находящимися в состоянии банкротства. Правда, и банкротящимся банкам этих документов ФНС, ФМС и Росреестр не предоставляют.
Нельзя сказать, чтобы банки задыхались от отсутствия информации, но им приходится добывать ее окольными путями – например, ежедневно загружая с веб-сайта ФМС базу данных с перечнем недействительных паспортов. Выписки из реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ) и индивидуальных предпринимателей (ЕГРИП) можно получать от операторов, через которые ФНС получает отчетность от юрлиц и ИП. Это, разумеется, стоит банкам денег, так как операторов никакой закон не обязывает предоставлять такие сведения бесплатно.
Упрощая – усложняем
Еще больше головной боли участникам информационного обмена добавил принятый в мае закон 110-ФЗ, вносящий существенные правки в 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем». О несовершенстве принятого закона мы уже писали, но закон по-прежнему действует, и его требования надо выполнять – а с этим и у банков, и у государственных учреждений пока не складывается.
В 110-ФЗ запрещается проведение платежей между неидентифицированным физическим лицом в адрес другого физического лица и в адрес юридического лица – нерезидента, а также был урезан лимит на платеж в адрес юрлица – резидента РФ. К счастью, законодатели решили не заставлять всех интернет-плательщиков и пользователей платежных терминалов заявляться в офисы платежных компаний с документами. Для них была введена процедура упрощенной идентификации, подразумевающая идентификацию удаленную. То есть плательщик просто должен корректно указать паспортные данные, ИНН, номер полиса ОМС или СНИЛС, а оператор платежа должен быстро проверить истинность этих данных.
«Когда вводилось требование об упрощенке, речь шла о том, что мы сознательно идем на существенное сокращение группы неидентифицируемых операций, но принципиально не ухудшаем положение физических лиц, так как вводим для них упрощенную идентификацию, которая должна осуществляться в режиме онлайн и никак не обременять пользователей, – рассказал порталу Банки.ру председатель Национального совета финансового рынка Андрей Емелин. – Очевидно, что эта цель не достигнута до сих пор, и большой вопрос, будет ли достигнута вообще».
Так как 110-ФЗ был в первую очередь предназначен для доработки 115-ФЗ, к составлению законопроекта привлекли Росфинмониторинг и Банк России, которых технические аспекты закона не интересовали. А вот структура, отвечающая за технологическую реализацию заложенных в законопроект идей, – Минкомсвязи – была поставлена уже перед свершившимся фактом принятого закона. В результате формулировки в принятом 110-ФЗ оказались настолько оторваны от реальности, что Минкомсвязи до сих пор не смогло придумать, как их реализовать.
Итак, 110-ФЗ описывает три способа упрощенной идентификации: с использованием оригиналов и (или) заверенных копий документов, с использованием информационных систем органов государственной власти, с использованием единой системы идентификации и аутентификации (ЕСИА). Кроме того, в законе имеется требование предоставлять плательщику все три способа на выбор. Разберемся в них по порядку.
Определение первого способа лишь запутывает – на самом деле это не упрощенная, а самая обычная идентификация, ничего упрощенного в ней нет. Зато это можно реализовать, надо лишь поставить к каждому терминалу специального работника, проверяющего паспорта.
Второй способ, посредством информационной системы органов власти, потенциально самый удобный. Выглядеть это должно так: вы вводите на сайте или на дисплее терминала номера своих документов, а оператор платежа, воспользовавшись своим подключением к какой-то неназванной государственной информационной системе, эти данные проверяет. То есть для реализации этого варианта Минкомсвязи было необходимо создавать за срок с мая по октябрь 2014 года новую информационную систему, но для этого не было ни соответствующего распоряжения, ни подобающего бюджета.
В теории подобную проверку идентификационных данных можно реализовать через СМЭВ. Однако за пять лет существования СМЭВ так и не обзавелся нужными функциями, по причинам, приведенным выше. Госструктуры отнюдь не горят желанием подключать тысячи платежных операторов к своей межведомственной системе и бесплатно предоставлять необходимые для идентификации сервисы.
Третий способ, через ЕСИА, сложен в реализации, но возможен. Данные гражданина попадают в ЕСИА при регистрации на портале государственных услуг (ПГУ). Пользователь получает логин и пароль, ему также надо получить ключ усиленной квалифицированной или простой электронной подписи, но при получении ключа необходимо удостоверить свою подпись лично, явившись в офис оператора ЕСИА.
Технически третий способ должен выглядеть так: плательщик на веб-сайте или на дисплее терминала выбирает идентификацию через ЕСИА. После чего открывается отдельное окно, содержащее аутентификационную форму ЕСИА. Плательщик вводит свои логин и пароль для ЕСИА в соответствующие поля, окно закрывается – все, плательщик идентифицирован. На самом деле тут тоже есть юридический казус: описанная процедура не является идентификацией, это аутентификация, то есть опять-таки нарушается буква 110-ФЗ. Видимо, законотворцы в таких тонкостях разобраться не сумели.
Пробуем взлететь
Минкомсвязи разработало проект постановления правительства, в котором должна быть описана реализация всех способов идентификации. С первым способом проблем не возникло, как реализовать третий, тоже придумали, а вот загадочной государственной информационной системой у Минкомсвязи оказалась все та же ЕСИА. Фактически три способа свелись к двум. Благодаря усилиям банковского сообщества, и не в последнюю очередь Национального совета финансового рынка, в таком виде документ не был принят и в данный момент находится на доработке. Напомним, уже с 1 ноября 2014 года банки и другие операторы платежей обязаны, в соответствии с 110-ФЗ, предоставлять плательщикам все три способа идентификации.
«Минкомсвязи продолжает настаивать на своей модели, в которой взаимодействие с госструктурами идет только через ЕСИА, и, видимо, в таком виде и представит проект постановления в правительство, – говорит Андрей Емелин. – Но на портале госуслуг зарегистрировано всего около 14 миллионов граждан. Конечно, человек может зарегистрироваться на портале, чтобы идентифицироваться для совершения платежа, но это занимает несколько дней, да еще надо явиться в офис одного из уполномоченных операторов для подтверждения идентификации. Назвать это упрощенной идентификацией я не могу, это, скорее усложненная идентификация – предъявить паспорт гораздо проще и точно быстрее».
Несмотря на то что нормы 110-ФЗ на данный момент оказались невыполнимы как технически, так и юридически, плательщики продолжают платить без особых проблем – осенью мы писали о том, как операторы платежей выходят из ситуации. У них есть лишь два варианта: просто собирать идентификационные данные, никак их не проверяя, либо проверять их окольными путями, также нарушая 110-ФЗ.
«С 1 ноября 2014 года мы находимся в состоянии повышенных правовых рисков. Мы формально не исполняем закон, так как не можем предоставить гражданам возможность воспользоваться двумя из трех способов упрощенной идентификации, – говорит Емелин. – Здесь как раз тот нередкий для нас случай, когда плохо продуманная и трудно реализуемая законодательная модель вынужденно замещается на практике более реалистичными модификациями, которые позволяют и обеспечить права граждан на получение доступных финансовых услуг, и сохранить бизнес. Жизнь есть жизнь, людям нужно осуществлять платежи каждый день, и никто не станет заклеивать банкоматы и терминалы надписью «Извините, но государство запретило платежи без идентификации». Всем понятно, что как-то нужно адаптироваться и жить дальше».
Нежелание Минкомсвязи придумывать что-либо, помимо использования ЕСИА, вполне понятно. В первую очередь играет роль то, что создание новой информационной системы либо доработка СМЭВ – дело недешевое и небыстрое. С другой стороны, одна из задач министерства – увеличение числа граждан, пользующихся порталом госуслуг. И если заставить плательщиков поголовно на нем регистрироваться, эти 14 миллионов пользователей можно без лишних усилий превратить в 50 миллионов, пусть даже они никаких государственных услуг не заказывают.
По словам Андрея Емелина, банковское сообщество не намерено сдаваться на милость Минкомсвязи, и, скорее всего, новый вариант проекта постановления правительства снова уйдет на доработку. Тем не менее, сколько его ни дорабатывай, в текущем виде 115-ФЗ работать так и не начнет. К сожалению, законодатели исправлять свои ошибки не торопятся.
Михаил ДЬЯКОВ, Banki.ru