Правительство решило в 2016 году отказаться от трехлетнего бюджетного планирования, перейдя на однолетнее, как это было в кризис 2008—2009 годов. Опрошенные Банки.ру экономисты считают, что это плохо для долгосрочных проектов, но целесообразно в нынешней экономической реальности.
Министерство финансов по поручению премьера Дмитрия Медведева внесет в Госдуму поправки в Бюджетный кодекс РФ, согласно которым российский бюджет вновь будет планироваться на один год, а не на три, как сейчас. По словам министра финансов Антона Силуанова, причиной такого изменения стала волатильность на сырьевых и финансовых рынках. «Сценарии развития экономики, основанные на цене нефти 40 долларов за баррель и 60 долларов за баррель, резко отличаются по прогнозу динамики развития экономики и параметров бюджета. А значит, эти сценарии будут требовать разных мер экономической политики», — пояснил Силуанов. «Чтобы минимизировать вероятность ошибок при подготовке бюджета, мы предлагаем взять паузу для более детальной оценки складывающейся ситуации и будем выходить с предложением Государственной думе перенести сроки представления в парламент законопроекта о бюджете на будущий год, а также выступим с инициативой отступить от принятой процедуры бюджетного планирования и ограничиться подготовкой бюджета только на один 2016 год. Соответствующие поправки в Бюджетный кодекс будут подготовлены», — подтвердил министр.
Банки.ру спросил у экономистов, насколько это верный шаг, не потребуется ли продлить однолетний бюджетный цикл и после 2016 года и можно ли проводить параллели с кризисом 2009 года, когда России тоже пришлось отказаться от трехлетнего бюджетного планирования.
«Стратегически это неверное решение»
Алексей Девятов, ведущий научный сотрудник Центра экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР):
— Я думаю, что стратегически это неверное решение, потому что весь смысл многолетнего бюджета заключается в том, чтобы увязывать текущие параметры бюджета со стратегическими целями развития. Когда Минфин планирует бюджет на год, мы обеспечиваем только текущие потребности экономики. Когда же финансовое ведомство разрабатывает трехлетний бюджет, то, помимо текущих расходов, планируется и финансирование долгосрочных проектов. В отсутствие такого планирования может возникнуть ситуация, в которой ряд крупных инвестиционных проектов могут просто в какой-то момент не получить достаточного финансирования и будут приостановлены.
Я боюсь, что однолетнее бюджетное планирование может не ограничиться только 2016 годом, а затянуться на несколько лет. Однако стратегически это неверное решение, поскольку нельзя таким образом реагировать на изменения внешней конъюнктуры.
«Решение перейти к планированию горизонтом один год видится адекватным»
Карина Артемьева, начальник аналитического управления НРА:
— Судя по высказываниям должностных лиц и независимых экспертов, превалирует редкое единодушие в этом вопросе. Когда базовые показатели и характеристики столь волатильны и их прогнозирование столь затруднено, решение перейти к планированию горизонтом один год видится действительно адекватным. Одна из важнейших задач сейчас – обеспечить выполнение всех предусмотренных бюджетом обязательств, что как раз и требует четких и взвешенных прогнозов. Ведь, если в условиях текущей неопределенности ошибиться в прогнозах, обеспечить выполнение бюджетных обязательств будет крайне сложно. Именно этот риск возможной ошибки и обусловил решение Минфина перенести срок внесения бюджета-2016 на рассмотрение Госдумы не к 1 октября 2015 года, как это предусмотрено Бюджетным кодексом, а несколько позже. Точные прогнозы требуют времени, и в данном случае это абсолютно объяснимо. Параллель с кризисом 2008—2009 годов напрашивается, однако, как мне кажется, сейчас ситуация более сложная. В отличие от прошлого кризиса, мы встретим кризисный 2016 год в условиях санкционного давления. При этом на сегодняшний день нет никаких признаков, свидетельствующих о том, что соответствующая политика санкций будет ослабевать.
«Переход на однолетний бюджет уже фактически произошел в марте этого года»
Екатерина Власова, экономист банка Citi по СНГ:
— Текущая волатильность на рынке нефти значительно затрудняет процесс бюджетного планирования. С момента публикации последнего проекта бюджета прошло всего два месяца, но уже сейчас заложенные в нем цены на нефть — 60, 65 и 70 долларов за баррель в следующие три года — выглядят завышенными. Хочу напомнить, что такая же ситуация наблюдалась в начале этого года. Трехлетний бюджет, принятый в конце 2014 года, был рассчитан исходя из цен на нефть 100 долларов за баррель и утратил актуальность уже к моменту внесения в Госдуму. Поэтому в марте был принят скорректированный бюджет только на текущий год, основанный на более правдоподобных предпосылках. Таким образом, переход на однолетний бюджет уже фактически произошел. Поскольку волатильность на рынке нефти сохраняется, решение распространить эту практику и на 2016 год можно считать оправданным. Однако после того, как цены на нефть найдут среднесрочное равновесие, будет целесообразно вернуться к трехлетнему бюджетному циклу, поскольку он позволяет обеспечить преемственность политики и препятствует раздуванию государственных расходов в периоды роста нефтяных цен.
«Переход к однолетнему бюджетному планированию отражает высокую неопределенность текущей ситуации»
Михаил Хромов, старший научный сотрудник Института прикладных экономических исследований РАНХиГС:
— Переход к однолетнему бюджетному планированию вместо трехлетнего отражает высокую неопределенность текущей ситуации для российской экономики. С одной стороны, это правильно: в рамках существующей системы бюджетного планирования точно предсказать макроэкономические параметры российского бюджета даже в 2016 году представляется весьма нетривиальной задачей, не говоря уже о 2017—2018 годах. С этой точки зрения для правительства лучше не публиковать никаких прогнозов, чем озвучивать заведомо недостижимые показатели. С другой стороны, неопределенность дальнейшего развития экономической ситуации могла бы стать поводом модернизировать саму систему бюджетного планирования. Разработать механизмы, способные сделать процесс бюджетного планирования более гибким. Например, задавать не только два-три возможных сценария экономического развития, как это делается сейчас, но и предусмотреть более гибкое изменение отдельных параметров бюджета в зависимости от фактически складывающейся экономической конъюнктуры, как внешней, так и внутренней, что позволит при проведении экономической политики более активно реагировать на изменения экономических условий.
«Для экономики изменения в планировании бюджета особого значения не имеют»
Владимир Тихомиров, главный экономист ФГ «БКС»:
— Минфин поступает правильно, устанавливая бюджет на один год, так как долгосрочное прогнозирование сейчас очень затруднено в силу неопределенности дальнейшего развития мировой экономики. Хотя, если тренд развития сохранится негативным, трудные решения по возможному секвестру бюджета на период после 2016 года все равно принимать придется — но позже, в следующем году. Для экономики изменения в планировании бюджета особого значения не имеют. По исполнению бюджет все равно был и останется однолетним. В нем лишь не будет проектировок на следующие два года (2017—2018). Но, как показывает практика, даже в случае принятия трехлетнего бюджета, как правило, заложенные в нем параметры все равно существенно корректируются в следующем бюджетном цикле. Однолетний бюджет — случай исключительный и требует изменения принципа бюджетного планирования. Поэтому он и рассматривается Минфином как исключение. Если ситуация в мировой и российской экономике действительно сможет стабилизироваться в следующем году, как надеется Минфин, тогда я не вижу причин, по которым возврат к трехлетнему планированию в 2016 году будет невозможен. Как и в кризис 2008—2009 годов, сейчас прогнозирование долгосрочных трендов затруднительно, поэтому и принимается такое же решение.
«Сама идея трехлетних бюджетов не очень прижилась»
Антон Табах, директор по региональным рейтингам агентства RusRating:
— Если посмотреть, насколько реальные бюджеты отличаются от прогнозных, станет понятно, что сама идея трехлетних бюджетов не очень прижилась. Причин для этого много: и зависимость доходов от нефти и курса доллара, и проколы с прогнозами даже в пределах одного года, и не просчитанные с финансовой точки зрения решения. Но основные параметры бюджетов на второй и третий годы и аналитики, и чиновники всегда воспринимали не более чем декларацией о намерениях.
Будет у нас бюджет на один год или на три — экономике все равно, участникам рынка тоже: все понимают, что и годовой бюджет в течение года перелицовывается до неузнаваемости. Мировой опыт разный. В США бюджет годовой, но прогнозы делаются на пять, десять и даже 75 лет для пенсионной составляющей. В ЕС бюджет принимается на семь лет и имеет силу закона. В России структура трехлетнего бюджета работала не очень хорошо, с годовым бюджетом труднее проколоться — и в прогнозах, и с исполнением.
Придется ли устанавливать однолетний бюджет еще раз после 2016 года, в первую очередь зависит от того, насколько успокоятся внешние рынки. С точки зрения бюджетной политики среднесрочные бюджеты, конечно, дисциплинируют, но не надо делать из этого священную корову.
Записала Юлия ТИТОВА, Banki.ru