Сегодня «Открытое правительство» обсудит концепцию создания мегарегулятора и реформы финансового надзора в РФ. На заседании стороны представят две полярные концепции: Банк России в лице первого зампреда ЦБ Алексея Улюкаева — уже согласованный в Белом доме и поддержанный Минфином проект быстрой интеграции Федеральной службы по финансовым рынкам в ЦБ, глава ФСФР Дмитрий Панкин — проект автономизации службы от правительства, поддержанный Минэкономики. Большая часть заинтересованных сторон, по данным «Ъ», склоняется к поддержке первого варианта, крупные рыночные игроки также видят будущее в концепции ЦБ и Минфина.
Совещание «Открытого правительства» по вопросам «объединения регулятивных и надзорных полномочий на финансовом рынке» пройдет 6 ноября — в нем примут участие первый вице-премьер Игорь Шувалов, министр «Открытого правительства» Михаил Абызов, участники рынка. Стороны дискуссии представлены, с одной стороны, первым зампредом ЦБ Алексеем Улюкаевым и зампредом ЦБ Сергеем Швецовым, с другой стороны — главой ФСФР Дмитрием Панкиным.
Официально «Открытое правительство» должно обсуждать сильные и слабые стороны трех вариантов создания мегарегулятора: уже известной (см. «Ъ» от 2 ноября) и поддерживаемой куратором отрасли в Белом доме господином Шуваловым концепции консолидированного надзора за финансовыми и банковскими рынками в ЦБ, создание на базе ФСФР автономного агентства ЦБ и усиление ФСФР как органа исполнительной власти. Однако за несколько дней до заседания третий вариант получил официальный статус и неожиданное развитие в проекте «Основных направлений деятельности правительства» (ОНДП). В документе, который цитирует «Интерфакс», регулятора финансового рынка предлагается создавать как «лицо публичного права» (внеправительственную структуру, аналогичную ЦБ), финансирующееся отчислениями игроков на рынке. Трансформация в этой схеме финансового надзора, независимого и от ЦБ, и от правительства, предполагается медленной — до 2018 года.
По данным «Ъ», ФСФР намерена на совещании отстаивать именно эту инициативу Минэкономики. «Сильной стороной варианта создания мегарегулятора, предложенного Минэкономики, является разделение функций по регулированию финансового и банковского рынка (мегарегулятор) и проведение денежно-кредитной политики (ЦБ) и, как следствие, отсутствие внутренних конфликтов интересов, связанных с осуществлением таких функций. В мире есть много стран, где финансирование регулятора рынка осуществляется за счет сборов профучастников. Надо иметь в виду, что это потребует изменения бюджетного законодательства»,— пояснил «Ъ» источник, близкий к ФСФР.
Идея «двух регуляторов» предварительно не обсуждалась ведомствами Белого дома и, по существу, является импровизацией Минэкономики и ФСФР, считает источник «Ъ» в аппарате Белого дома, считающий в целом идею малореалистичной и уступающей с точки зрения эффективности надзора всем ранее обсуждавшимся концепциям. Внутренняя дискуссия на рынке (см. «Онлайн») в основном велась вокруг варианта, предложенного ЦБ,— единый регулятор банковского и финансового рынков, создающийся в 2013 году через консолидацию всех видов регулирования всех рынков в Банке России, рассматривается одновременно как защита от возможного финансового кризиса и как важнейший шаг в проекте Международного финансового центра в Москве. Быстрый переход под контроль ЦБ небанковских финансовых институтов дает возможность обеспечивать их ликвидностью в случае острой необходимости, а также реализовывать макропруденциальный надзор за крупными финансовыми конгломератами. Замминистра финансов Алексей Моисеев пояснил «Ъ», что Минфин не имеет каких-либо разногласий с ЦБ в этом вопросе. С другой стороны, создание мегарегулятора позволит задать соответствующую динамику проекту МФЦ — в большинстве крупных финансовых центров надзор является единым.
Директор департамента финансовой стабильности ЦБ Владимир Чистюхин подтвердил «Ъ», что Банк России в случае принятия решения о консолидации надзора на его базе обладает сейчас ресурсами для быстрой реализации. По его словам, в ЦБ уже создана «эффективная культура надзора» за банковским сектором, принципы и подходы которой могут быть перенесены на другие секторы финрынка. Он обращает внимание также на появление у ЦБ в случае вхождения в него ФСФР единой базы данных по операциям всех секторов рынка, что позволяет выявлять информацию о проблемах финансовой группы в целом, а также о взаимосвязях различных участников финансового рынка, а не только банков. Эта возможность отсутствовала в 2007—2008 годах.
При этом к промежуточным вариантам реформы с автономизацией ФСФР внутри ЦБ скептически относятся в первую очередь в самом Банке России. По словам Владимира Чистюхина, «сложно работать, когда ответственность за решение лежит на ЦБ, а принимается оно не ЦБ». Вариант с автономностью ФСФР в ЦБ не считают неприемлемым или неэффективным, но говорят о проблемах финансирования такой службы и проблеме синергии между финансовым и банковским надзором — реформа призвана между тем решить именно эту проблему.
«Ъ» продолжает следить за развитием событий.
Как смотрят на мегарегулятор на финансовом рынке
Дискуссия на самом финансовом рынке идет неофициально — в большинстве опрошенных «Ъ» компаний подчеркивают, что, являясь субъектом регулирования, напрямую в дискуссии они участвовать не могут. Тем не менее в инвестбанках, брокерских компаниях и инвестфондах вариант ЦБ и Минфина обсуждается преимущественно как основной. Управляющий директор Goldman Sachs в России Сергей Арсеньев, уточнив, что компания готова к любому решению правительства, пояснил «Ъ»: «В принципе нам нравится идея мегарегулятора. Сильный регулятор на основе ЦБ может рассматриваться как основа МФЦ. Причина — так же, как в США, Великобритании, других финцентрах, связи между банками и системообразующими игроками финансового рынка становятся все плотнее, тем временем как сами игроки на различных секторах становятся неразличимыми».
Поддержка крупными игроками финрынка идеи мегарегулятора на базе ЦБ вполне объяснима: именно для них стандартизация правил игры на всех секторах дает и более широкие возможности глобализации бизнеса, и снижение административных затрат. Впрочем, некрупные игроки также считают проект ЦБ-Минфина приемлемым: так, 4 ноября в поддержку идеи выступила Ассоциация региональных банков в лице ее главы Анатолия Аксакова. Банковское сообщество в целом за этот вариант — это снимает проблемы «двойного регулирования» ЦБ и ФСФР для кредитных организаций, активно работающих на рынке ценных бумаг. Против концепции ЦБ выступают преимущественно СРО финансового рынка, в первую очередь НАУФОР — сейчас их роль на рынке гарантируется статусом ФСФР как правительственного ведомства и политикой службы, риски изменений для этих СРО существуют.
Впрочем, ЦБ намерен в случае одобрения правительством основной схемы немедленно создать рабочую группу с саморегулируемыми организациями финрынка для обсуждения их будущего места в системе надзора. Директор департамента финансовой стабильности ЦБ Владимир Чистюхин полагает, что передача СРО части полномочий по регуляции рынка в ряде случаев обсуждаема, если будет решен вопрос об ответственности за качество исполнения этих функций: «Не бывает полномочий без ответственности, без доказательства наличия необходимых ресурсов — финансовых, технологических, кадровых». По словам господина Чистюхина, ЦБ осознает и аргументы о конфликте интересов ЦБ как регулятора и акционера Сбербанка и ММВБ-РТС и готов его обсуждать. ЦБ также намерен решить проблему «паузы в регулировании» предложением работы в ЦБ всем действующим сотрудникам ФСФР («мы не можем позволить себе терять ни кадры, ни технологии»). Кроме того, он предполагает, что функция развития рынков и рыночной инфраструктуры может быть вынесена в блок денежно-кредитной политики, так как традиционно в ЦБ вопросами развития финансового рынка занимались специалисты денежно-кредитного блока.
Дмитрий БУТРИН, Татьяна ГРИШИНА
