Минэкономразвития поменяло концепцию среднесрочного прогнозирования социально-экономического развития страны. Если раньше прогноз составлялся в трех сценариях — базовом, целевом и консервативном, то теперь осталось только два варианта — базовый и консервативный. Изменилась и сама суть прогноза: базовый вариант, по сути, стал целевым, поясняют аналитики. А значит, больше нет независимого, нейтрального прогноза «со стороны».
Изменения произошли еще в 2018 году, после утверждения майского указа президента о национальных целях и стратегических задачах. Но о переходе к новой системе прогнозирования прямо нигде не заявлялось.
Целевой прогноз перетекает в базовый
Составленный в 2017 году прогноз на 2018–2020 годы еще содержал базовый, консервативный и целевой сценарии. А в сентябре 2018 года Минэкономразвития представило трехлетний прогноз (.pdf) только в базовом и консервативном вариантах. Одновременно с традиционным трехлетним прогнозом, который ложится в основу формирования бюджета, министерство подготовило и прогноз до 2024 года — в соответствии с логикой новых нацпроектов.
Как пояснили РБК в пресс-службе Минэкономразвития, составление макроэкономических прогнозов регулируется постановлением правительства №1234. В него и были внесены изменения, исключившие пункт о целевом варианте прогноза. Правда, эти поправки датированы маем 2019 года, а прогноз в двух сценариях вышел и использовался при формировании бюджета еще в 2018 году.
Министр экономики Максим Орешкин в сентябре 2018 года, представляя прогноз на заседании правительства, говорил, что отличительной особенностью нового прогноза является то, что он «основан на предпосылке достижения национальных целей развития, заложенных в майском указе президента». «Каждая из целей оказывает влияние на показатели прогноза», — сказал он.
Как поменялось описание вариантов прогноза
У Минэкономразвития есть методические рекомендации по составлению макропрогноза, но прежняя их версия была утверждена в 2016 году еще министром Алексеем Улюкаевым (ныне находится в тюрьме). Эти рекомендации формально еще не пересмотрены. Методология так описывала три варианта прогноза (в соответствии с прежней редакцией постановления №1234):
- Базовый вариант — «основные тенденции и параметры развития экономики в условиях консервативных траекторий изменения внешних и внутренних факторов».
- Консервативный вариант — «консервативные оценки темпов экономического роста с учетом существенного ухудшения внешнеэкономических и иных условий».
- Целевой вариант — «достижение целевых показателей социально-экономического развития, учитывающих в полном объеме достижение целей и задач стратегического планирования при консервативных внешнеэкономических условиях».
А в новой редакции постановления правительства содержание базового варианта изменено: «консервативные» внешние условия оставлены, но больше нет указания на «внутренние факторы». Формулировка консервативного варианта тоже несколько отличается: вместо «существенного ухудшения» внешней конъюнктуры теперь предлагается лишь учитывать «возможность ухудшения внешнеэкономических условий».
При этом в постановлении правительства нет указаний на то, что теперь базовый прогноз должен исходить из предпосылок достижения национальных целей в полном объеме. В Минэкономразвития не ответили на вопрос РБК, почему базовый прогноз стал фактически целевым.
Прогноз теперь отражает «желаемое»
Отказ от отдельного целевого прогноза, исходя из слов Орешкина, обусловлен тем, что теперь цели российской экономики определены национальными проектами до 2024 года. На встрече с журналистами 26 августа министр, отвечая на вопрос РБК, подтвердил, что прогнозируемые темпы роста ВВП на 2021–2024 годы (выше 3%) подразумевают реализацию «структурных мер экономической политики». Это повышение качества регулирования, внедрение новейших технологий, развитие инфраструктуры, улучшение конкурентной среды и т.д. По расчетам Минэкономразвития (.pdf), средний вклад структурных мер в ВВП на долгосрочном горизонте оценивается на уровне 1,5 п.п. Иными словами, без реализации этих мер рост ВВП России будет ограничен примерно 1,5–1,7% (совпадает с оценками потенциального роста экономики), а при реализации поднимется до 3% и выше.
Директор аналитического департамента «Локо-инвест», экс-глава департамента макроэкономического прогнозирования Минэкономразвития Кирилл Тремасов считает, что с приходом Максима Орешкина видение макропрогноза в Минэкономразвития серьезно изменилось. Ранее прогноз рассматривался во многом как технический документ, необходимый для аккуратного расчета бюджетных доходов. Он был в высокой степени независимым, отражал видение экономических трендов, написал аналитик на своей странице в Facebook*.
«Основное изменение, произошедшее с макропрогнозом Минэка в последние пару лет, — он приобрел целевой характер. Иными словами, прогноз сейчас отражает желаемое видение экономики», — подчеркнул Тремасов.
С ним согласен макроаналитик Райффайзенбанка Станислав Мурашов. «Так и есть. Раньше была переходная динамика, а теперь целевое становится базовым. Если посмотреть на новые цифры, то там ВВП выше 3% (с 2021 года. — РБК), доля инвестиций в ВВП тоже соответствует. Это просто базовый стал целевым, а консервативный — более плохой вариант», — сказал он.
При формировании бюджета ориентиром остается базовый вариант, носящий теперь характер целевого, отметил Мурашов. В бюджете от прогнозируемых темпов роста ВВП зависит прогноз налоговых поступлений, от прогнозируемой инфляции — планируемые расходы на индексацию ряда социальных выплат.
Целей будет сложно достичь
Масштабные цели ставились правительством и раньше — например, по майским указам 2012 года. «Видимо, раньше предполагалось, что цели, заложенные в [старых] майских указах, новые и экономика должна перестроиться. Хотели показать: есть инерционный вариант, без майских указов, а есть целевой, с учетом стимулирующей политики», — пояснил аналитик. А сейчас прогноз адаптирован с учетом нацпроектов. «Какой смысл делать [нейтральный] базовый сценарий, который фактически отражает тот случай, когда просто саботируют выполнение майских указов?» — подчеркнул он.
Международные рейтинговые агентства, оценивая перспективы российской экономики, привычно отмечают риски недовыполнения стратегических государственных задач. В июле Standard & Poor's указывало, что новая экономическая программа правительства «является достаточно сложной с точки зрения ее реализации, поскольку планируемые меры будет сложно осуществить ввиду различных рисков». Fitch в августе ссылалось на риски задержек в реализации инвестиционных проектов.
Обратной стороной того, что Минэкономразвития фактически сделало целевой прогноз базовым, могут стать более глубокие пересмотры динамики ВВП по мере приближения «дальних» прогнозных лет, если структурные меры правительства будут действительно реализовываться не так быстро. 26 августа Минэкономразвития уже пересмотрело базовый прогноз роста ВВП на 2020 год с прежних 2 до 1,7%.
Консервативный сценарий, с которым ознакомился РБК, предполагает, что ВВП в 2020 году вырастет лишь на 1,1%, в 2021 году — на 1,9%, в то время как в базовом сценарии в 2021 году Россия выходит на целевые темпы экономического роста выше 3%. В результате, если реализуется консервативный сценарий, ВВП России окажется на 30,5 трлн руб. меньше за пять лет — с 2020 по 2024 год — по сравнению с траекторией в базовом прогнозе.
Анна ГАЛЬЧЕВА, Иван ТКАЧЕВ
*Сервис/сервисы, принадлежащие Meta, признанной в РФ экстремистской организацией, деятельность которой запрещена на территории РФ
