Как стало известно «Ъ», на совещании у первого вице-премьера Игоря Шувалова было принято решение рассмотреть возможность создания финансового мегарегулятора путем объединения ФСФР и ЦБ. Таким образом, глобальная реформа надзора на финрынке, о которой говорят уже больше десяти лет, впервые получила практическое оформление. Минфину и ряду других ведомств поручено в течение двух недель проработать возможность создания мегарегулятора.
Идея создания мегарегулятора вернула себе актуальность по итогам двух правительственных совещаний в конце августа 2012 года — у помощника президента Эльвиры Набиуллиной и у первого вице-премьера Игоря Шувалова. В первом случае обсуждались вопросы о наделении ФСФР полномочиями по разработке нормативных актов (сейчас это полномочия Минфина) и расширении власти службы за счет полномочий Минтруда по регулированию негосударственных пенсионных фондов. Однако уже на следующем совещании у господина Шувалова 28 августа обсуждение запроса главы ФСФР Дмитрия Панкина о выделении ему для реализации новых полномочий 400 новых сотрудников и дополнительного финансирования вылилось в более широкий проект — создание единого надзорного органа за всеми участниками финансового рынка на базе Банка России.
Предложение последовать примеру ряда западных мегарегуляторов озвучил руководитель рабочей группы по созданию в РФ Международного финансового центра Александр Волошин. По словам источника «Ъ», знакомого с ситуацией, предложение было поддержано Минфином и главой ЦБ Сергеем Игнатьевым. Согласие последнего два не связанных между собой собеседника «Ъ» объясняют окончанием его контракта в ЦБ в июне 2013 года. Наиболее вероятным главой нового объединения высокопоставленные источники «Ъ» в правительстве называют Алексея Кудрина. Впрочем, собеседник «Ъ» в кругах, близких к господину Кудрину, вчера заверил, что экс-глава Минфина «тронут оказанным доверием, но не понимает, чем оно вызвано, и впервые об этом слышит».
В протоколе заседания зафиксирована довольно широкая формулировка — министру финансов Антону Силуанову поручено «проработать возможность создания мегарегулятора». Ее можно трактовать двояко: либо отдать все полномочия Банку России, либо выделить надзор за банками из ЦБ и отдать его ФСФР. И тут у чиновников с обеих сторон возникает вопрос о разнице в денежном содержании. Зарплата сотрудникам федеральных органов исполнительной власти оплачивается бюджетом, в то время как ЦБ платит своим работникам из прибыли, и заработки последних в три-четыре раза выше сотрудников федеральных служб.
Как бы там ни было, Минфину и ряду заинтересованных министерств и ведомств поручено в двухнедельный срок (исчисляется с 28 августа) подготовить проект создания нового органа финансового надзора. Новость о столь плотном приближении к реализации идеи мегарегулятора взволновала и чиновников, и рынки. «Речь идет об улучшении надзора за финансовыми рынками,— заявил «Ъ» высокопоставленный чиновник правительства.— У ЦБ есть и специалисты, и ресурсы для такого надзора». Источник «Ъ», близкий к ЦБ, говорит, что идея создания мегарегулятора на базе Банка России с подчинением ему ФСФР теоретически обсуждалась, но ни о каких практических шагах в этом направлении ему неизвестно. В ФСФР от официальных комментариев вчера отказывались. «Сейчас срочно необходимо усиление ФСФР,— говорит источник, знакомый с ситуацией.— Потенциально создание мегарегулятора — это здорово, но в реализации этой идеи много юридических подводных камней: нужно менять закон о ЦБ, а также все законодательство на финансовом и страховом рынках. Это требует значительного времени».
Тем временем участники рынка уже прикидывают, как скажутся идеи нового регулирования на их существовании. Как заявил «Ъ» зампред совета директоров Профессиональной ассоциации регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД) Петр Лансков, «объединение в одном органе регуляторных и надзорных функций грозит конфликтом интересов». По его мнению, «выделение из ЦБ надзора над банками и его объединение в структуру, занимающуюся пруденциальным надзором за всеми остальными участниками финансового рынка, выглядело бы более логичным». «Не думаю, что это даст позитивные изменения,— говорит президент Национальной лиги управляющих Дмитрий Александров.— Во всем мире для разных отраслей существуют разные регуляторы. Финансовые рынки — это узкая сфера деятельности, и мало тех, кто в ней по-настоящему профессионален. ЦБ вряд ли сможет реализовать функции регулятора финансового рынка в полном, необходимом объеме». По мнению же главы НАУФОР Алексея Тимофеева, «трудно представить, что ЦБ пойдет на приобретение функций по надзору за страховыми компаниями, НПФ, микрофинансовыми организациями и за эмиссией всех ценных бумаг без возможного права регулирования деятельности этих участников».
Представители же страхового сообщества опасаются резких движений. «Реорганизация не может быть частой,— заявил «Ъ» президент Всероссийского союза страховщиков (ВСС) Андрей Кигим (напомним, в ФСФР ранее влили Росстрахнадзор.— «Ъ»).— Во время нее остаются без должного надзора участники рынка, растет количество мошенничеств». Кроме того, по его словам, те силы, которые потратил глава ФСФР Дмитрий Панкин на создание мегарегулятора на базе ФСФР, не должны пропасть: только введение штрафов для страховщиков с его подачи уже вызвало бурную дискуссию на рынке. «В период изменений никто не будет вносить в законы поправки с тем, чтобы упорядочить эту систему штрафов»,— опасается глава ВСС, добавляя, что «в целом, конечно, государство вправе выбрать, где и в какой форме должен осуществляться надзор».
Бывший банкир, ныне глава «Ингосстраха» Александр Григорьев и вовсе считает создание мегарегулятора в течение года мерой «неполезной»: «Слабое место в ФСФР с точки зрения подготовленности к надзору за региональными страховыми рынками — это региональные инспекции». ЦБ же за 20 лет выработал жесткую систему пруденциального надзора с ежедневным контролем балансов банков. «Для страховщиков многие из этих процедур будут неясными и неудобными. Им нужен другой, небанковский надзор. Если сейчас вливать ФСФР в ЦБ и ЦБ начнет применять свои системы надзора, то он от этого только ухудшится, разбалансируется»,— говорит господин Григорьев.
Две недели от знакового совещания у Игоря Шувалова, в течение которых должны быть готовы предложения по реализации объединения ФСФР с ЦБ, истекают уже в следующий вторник.
Как создавался финансовый мегарегулятор
Планы по созданию единого ведомства для надзора за финансовыми рынками появились в первой половине 2000-х. В ноябре 2003 года создание мегарегулятора обсуждалось на заседании правительства, по итогам которого Минфину, Минэкономразвития и другим ведомствам было поручено «представить свои предложения» по этому вопросу.
В марте 2004 года первым шагом по реализации данной инициативы стало создание Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР). Предполагалось, что мегарегулятор сформируют на ее основе как коллегиальный и независимый орган. При этом он должен был объединить не только регулирование страхового и фондового рынков, но и банковский надзор.
В 2005 году концепция создания мегарегулятора была официально выдвинута ФСФР в проекте «Стратегии развития финансового рынка на 2006—2008 годы». В феврале 2006 года правительство утвердила основные принципы стратегии, однако идея независимости регулятора от исполнительной власти была отвергнута, также как и передача ему контроля за банками.
К маю 2007 года
В апреле 2009 года эту тему вновь поднял помощник президента Аркадий Дворкович, заявивший о целесообразности создания такого института. В сентябре свой законопроект о создании мегарегулятора как саморегулируемой организации участников рынка внесли в Госдуму депутаты-справороссы, однако поддержки он не получил.
В середине декабря 2010 года Минфин обнародовал проект указа президента, предусматривающий создание мегарегулятора на базе подконтрольного главе государства Росстрахнадзора путем присоединения к нему подчиненной правительству ФСФР. В конце месяца, после совещания у президента Дмитрия Медведева, концепция поменялась — предлагалось упразднить уже Росстрахнадзор и передать его функции ФСФР.
4 марта 2011 года Дмитрий Медведев подписал указ «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка», предусматривающий создание мегарегулятора на базе ФСФР.
Татьяна ГРИШИНА, Петр РУДЕНКО, Мария ЯКОВЛЕВА, Светлана ДЕМЕНТЬЕВА
