За 10 лет, с 2006 по 2015 г., число регионов-доноров в России сократилось с 25 до 14: сейчас их меньше, чем даже в 2001 г. (19). Помимо экономических кризисов причиной этого стала политика централизации доходов, проанализировали эксперты Леонтьевского центра в докладе для Апрельской конференции Высшей школы экономики.
По Бюджетному кодексу регион относится к числу доноров, если может обеспечить финансирование госуслуг выше установленного минимума в расчете на душу населения, т. е. не нуждается в дотациях на выравнивание бюджетной обеспеченности.
В 2006 г. 25 регионов-доноров обеспечивали почти 80% налоговых поступлений консолидированных региональных бюджетов, в 2015 г. на долю оставшихся донорами 14 регионов пришлось чуть более 60% доходов. Из них две трети – на четыре региона: Москву и нефтяные Тюменскую область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа. За 10 лет доля этих четырех «ядерных доноров» в региональных бюджетах сокращалась из-за перераспределения их доходов в федеральный бюджет – прежде всего за счет централизации НДПИ. Несмотря на эти изъятия и на падение доли налога на прибыль в доходах этих четырех регионов, они по-прежнему остаются ядром бюджетной системы, заключают авторы.
Среди оставшихся 10 регионов-доноров (см. график) эксперты выделили неустойчивые: Ненецкий автономный округ, Самарская и Свердловская области – кандидаты на выбывание из списка доноров из-за сокращающихся поступлений как в региональную бюджетную систему, так и в бюджеты всех уровней. Выбывшие из списка доноров Башкирия, Пермский край, Омская и Томская области могут в него вернуться: доля их поступлений в бюджетную систему растет.
Некоторым регионам изъятие доходов федеральный бюджет компенсировал увеличением трансфертов: это было связано либо с сильными переговорными позициями региональных элит (Татарстан, Челябинская и Оренбургская области), либо со сменой региональной политической команды, считают эксперты. Например, несмотря на то что Московская и Ярославская области лидируют по темпам роста налоговых поступлений, после замены руководителей эти регионы стали получать значительные трансферты. А рост изъятий в федеральный бюджет при сокращении трансфертов из него в Красноярском крае, Иркутской, Астраханской областях связан со стремлением федерального центра поставить под контроль регионы с сильными местными группами интересов, пишут эксперты.
Использование трансфертов как инструмента влияния на регионы проявляется и в том, что некоторые регионы-доноры, не имеющие права на дотации на выравнивание, продолжают получать дотации на сбалансированность и другую финансовую поддержку центра. А часть регионов, лишившихся статуса донора, почти ничего, кроме законодательно установленных дотаций на выравнивание, не получает.
Похоже, цель межбюджетной политики – контроль над действиями региональных властей при централизации рентных доходов в обмен на трансферты, но такие меры не создают стимулов ни к наращиванию налогового потенциала, ни к повышению эффективности расходов, заключают эксперты Леонтьевского центра.
Система межбюджетных отношений консервирует неэффективную структуру экономики регионов, считает директор Института реформирования общественных финансов Владимир Климанов. Система перегружена большим количеством видов поддержки (только субсидий не менее 80 видов), дублирующих друг друга и поступающих в одни и те же регионы. Субсидии ведут к вынужденно неэффективным действиям регионов: например, средства на софинансирование строительства школы можно получить, только когда школа уже построена, – и регионы спешат, часто в ущерб качеству, рассказывает Климанов. Отраслевой лидер федеральной поддержки – сельское хозяйство, где низка производительность труда, продолжает он: «Целевые трансферты, в отличие от дотаций, должны быть направлены на развитие, на софинансирование новых высокотехнологических объектов, а мы идем по пути софинансирования текущих расходов провальных секторов».
Самые сильные, напротив, лишаются софинансирования на развитие, яркий пример – Калужская область: как только ее бюджетная обеспеченность превысила норматив на 0,008 (на восемь тысячных), она вылетела из всех программ поддержки и совместного финансирования адресных инвестиционных программ, жаловался губернатор области Анатолий Артамонов, пришлось их приостановить. В ответ на «феномен Калужской области» отредактировали методику, чтобы область потеряла не так много, знает Климанов.
Еще проблема – зарегулированность: федеральные средства становятся способом контроля со стороны центра каких-либо действий региона или даже муниципалитета, сковывая возможности для принятия самостоятельных решений, отмечает Климанов. Из 11,5 трлн руб. совокупных расходов регионов (с учетом фондов медстрахования) регионы могут распоряжаться только 0,8 трлн руб. – 10,7 трлн, или более 90%, зарегулированы, сетовал вице-премьер Дмитрий Козак: федеральный центр указывает, сколько и на что именно тратить.
Последние решения о централизации доходов – передача в федеральный бюджет еще 1 процентного пункта (п. п.) налога на прибыль из 20% (в регионы зачислялось 18 п. п., с 2017 г. – 17 п. п.) и сокращение доли зачисляемых в региональные бюджеты акцизов на нефтепродукты – вызвали недовольство губернаторов. Татарстан потерял 8 млрд руб., или около 5% собственных доходов, это лишает мотивации к развитию, сетовал президент Татарстана Рустам Минниханов: «Гражданину без разницы, он видит только власть – ему не важно, какого она уровня. Если есть доверие президента, значит, должны быть достаточные полномочия, чтобы проводить его политику».
На демотивирующее влияние межбюджетной политики жаловался на Гайдаровском форуме и красноярский губернатор Виктор Толоконский: «Мы не социально выравниваем, а инвестиционно тормозим». Потоки федеральных трансфертов отражают текущие политические, а с 2014 г. – прежде всего геополитические приоритеты: Дальний Восток, Северный Кавказ, Крым, заключает Наталья Зубаревич из Независимого института социальной политики.
Ольга КУВШИНОВА
