Алексей Кудрин: «При падении цен на нефть до $30 стабфонда хватит на 3 года»

Алексей Кудрин: «При падении цен на нефть до $30 стабфонда хватит на 3 года»

3671

Министр финансов Алексей КУДРИН одерживает одну победу за другой. По его настоянию нефтегазовые доходы страны будут спрятаны в двух копилках — резервном фонде и фонде будущих поколений. А чтобы правительство не потратило лишнего, он придумал фиксировать расходы на три года вперед и затеял «генеральную уборку в бюджетом доме». В интервью «Ведомостям» КУДРИН рассказал о завершении дискуссий по поводу снижения налогов, повышении пенсий и диалоге с «Газпромом».

— Расходы в трехлетнем бюджете оказались выше, чем в утвержденном ранее финансовом плане: в 2008 г. — на 500 млрд руб., в 2009 г. — на 755 млрд руб. Почему?

— Да, расходы были повышены, хотя мы этот финплан принимали уже во второй раз. Первый раз — в марте прошлого года, с опозданием на три месяца, второй — в январе. И каждый раз он очень трудно давался, потому что для министерств и ведомств всерьез просчитать все расходы на три года вперед — это необычная задача, к которой они к тому же относились поверхностно. Но когда все поняли, что трехлетний бюджет — это всерьез, то пришлось тщательнее смотреть на расходы. Вот пример: Минэкономразвития представляет нам инвестиционную программу на три года. На первый год оно всегда ставило реальные цифры, на второй и третий — приблизительные, а потом обнаруживались новые проекты. Министерства думали: «Вот будем рассматривать реально 2008 и 2009 годы, тут и попросим всерьез». Получалось, что и деньги размазывались, и обязательства не строго исполнялись. Только на досчете обязательств по уже начатым объектам пришлось на 2008 г. добавить 70 млрд руб. Или, например, два года назад утвердили программу «Модернизация транспортной системы», которая должна была завершиться в 2010 г., а потом было решено, что мы успеваем ее завершить за два года, и теперь на третий год в бюджете стоит ноль.

Естественно, мы не потратим в 2010 г. на транспортную систему страны ноль рублей. У нас для таких случаев есть нераспределенный объем средств, на который Минтранс будет претендовать при принятии новой программы. Таким образом, финплан был тренировкой перед трехлетним бюджетом. И мы в Минфине еще раз убедились, что трехлетку надо принимать законом, иначе ко второму и третьему годам никто серьезно не относится.

— Первый трехлетний бюджет — это в значительной степени бюджет на 2008 г., а на два следующих года в некоторых важных статьях, как вы сами упомянули, стоит ноль. Сколько времени понадобится для того, чтобы трехлетний бюджет стал полноценным?

— Он и сейчас полноценный. Ситуации, когда на третий год не окажется принятых программ, будут возникать всегда. Но по крайней мере уже принятые программы будут более реальными и мы не будем их менять в ходе исполнения. Чтобы по-настоящему научиться заглядывать вперед, я думаю, потребуется еще два года.

— В 2009 и 2010 гг. нераспределенных расходов всего 0,5% и 0,9% ВВП соответственно. У вас нет опасений, что этих денег может не хватить? Министр экономического развития Герман Греф, например, заявил, что к 2010 г. те же самые транспортные расходы должны составить 2,7% ВВП.

— Греф пока называет желаемые цифры. Транспортные расходы с учетом средств из инвестфонда, конечно, будут расти. Но я сомневаюсь, что нам удастся довести эту цифру до 2,7% ВВП, или придется сокращать другие расходы. У некоторых министерств сложилось пренебрежительное отношение к так называемым текущим расходам. Надо больше тратить на инвестиции, инфраструктуру, а не проедать, считают они. При этом к проеданию они относят фундаментальную науку, обеспечение безопасности страны, инновационные проекты в образовании, геологоразведку, развитие сельского хозяйства. А вот если мы построили коробку для больницы — это то, что нужно, хотя можно в старых больницах с применением новых технологий в три раза увеличить пропускную способность и не строить новую. Сложилось поверхностное отношение к расходам в ряде министерств.

— Транспорт — это пример. Наверное, есть еще много других неучтенных расходов. Так хватит ли на них 0,5% ВВП в 2009 г.?

— Может и не хватить. Поэтому я и говорю о необходимости «генеральной уборки» в прежних обязательствах. Если мы частично от каких-то уже неприоритетных решений откажемся, внутри статей расходы перераспределим со второстепенных направлений на первостепенные, то сможем уложиться в эти 0,5%.

— Какова будет процедура так называемой «генеральной уборки бюджетного дома»?

— Мы выпустим постановление о создании рабочей группы или специальной комиссии, которая проведет анализ расходов и возможностей по реструктуризации бюджетной сети. В некоторых министерствах такие планы уже есть, но они могут быть усилены, или они раньше не выполнялись, а теперь их придется исполнять.

— Из кого будет состоять эта группа?

— Я думаю, из представителей разных министерств, а в каждом министерстве, наверное, будет еще своя группа, которая по выработанным нами принципам проведет анализ в своей сфере. Сейчас подобным образом утверждается бюджет: сначала министерства и ведомства внутри себя формулируют предложения, потом приходят с ними в Минфин, они проходят согласование, попадают на бюджетную комиссию к председателю правительства.

— Не слишком ли это сложная задача для министерства — найти у себя лишние расходы?

— Как ни странно, нет. У нас уже был опыт экономии бюджетных средств, когда каждое министерство представляло свой план. Они сами понимают, что даже в самые высокие лоббистские расходы они потом не уложатся, поэтому проводят постоянную работу по рационализации.

— А почему так расставлены приоритеты — расходы на безопасность, правоохранительную деятельность, оборону растут в три раза быстрее, чем расходы на образование и здравоохранение?

— У нас в последние годы по этим статьям [образование и здравоохранение] расходы как раз очень сильно росли. Сейчас оборона и правоохранительная деятельность стоят на 3-м и 4-м местах после межбюджетных трансфертов и поддержки Пенсионного фонда. Но если мы возьмем не федеральный бюджет, а консолидированный, то там на 1-м месте окажется как раз образование, и расходы на него растут высокими темпами. Так происходит, потому что большая часть этих расходов находится на региональном уровне. То же самое со здравоохранением. Обычная поликлиника, куда приходит гражданин, — это не федеральные расходы. Но регионы не будут оснащать армию и поддерживать ядерный потенциал, а это сегодня дорого. До сих пор мы жили за счет того, что осталось от СССР. Срок службы танков и самолетов, которые были закуплены еще тогда, истекает, и в ближайшие годы перевооружение армии потребует немалых трат.

— Без нефтегазовых доходов, которые пойдут в резервный фонд и фонд будущих поколений, бюджет получается дефицитным: в 2008—2010 гг. — от 0,5% до 0,7% ВВП. Вы не считали, при каком дефиците бюджета нам недостаточно будет внутренних заимствований и придется занимать на внешних рынках?

— В ближайшие годы нам это точно не потребуется, но после 2010 г. ситуация может быть иной. Во-первых, торговый баланс станет нулевым, поэтому нам можно будет немного занимать, просто чтобы больше было валюты. Но это будет зависеть еще от сальдо по капитальным операциям и цен на нефть. Если она будет стоить $50 за баррель, а не $60—70, тогда, возможно, понадобятся внешние займы.

— А, в принципе, то, что бюджет получается дефицитным, вас не беспокоит?

— На экономическом языке дефицит возникает, когда есть превышение расходов над доходами. У нас такой ситуации еще не складывается до 2010 г. Но в 2010 г. у нас профицит — 36 млрд руб. Это в пределах статистической ошибки, поэтому можно смело говорить о беспрофицитном бюджете.

— Какой смысл направлять средства в резервный фонд и фонд будущих поколений и столько же занимать на внутреннем рынке?

— В 2011 г. у нас трансферт сократится до 3,7% ВВП, и нам придется привыкнуть, что в долгосрочной перспективе мы не можем позволить себе больше. В 2009—2010 гг. мы не будем успевать доводить резервный фонд до 10% ВВП, а задачи по балансировке расходов бюджета и пополнению резервного фонда одинаково важные. Давайте сделаем иначе — полностью сформируем доходы бюджета за счет нефтегазовых доходов, а резервный фонд будем пополнять за счет заимствований, но это было бы странно.

— Было много оценок, насколько нам хватит того или иного объема стабфонда. А с резервным фондом в размере 10% ВВП сколько мы сможем жить, если цена на нефть упадет, скажем, до $20 за баррель?

— Его хватит при падении цены нефти до $30 на три года.

— Чтобы поддерживать нынешний уровень расходных обязательств?

— Три года — это срок, за который можно перестроить расходы. По нынешнему бюджету видно, что на третий год не приняты новые программы, значит, не придется принимать новые обязательства, но зато старые нужно будет исполнять. Если мы почувствуем, что ситуация совсем драматическая, то мы вынуждены будем начать тратить фонд будущих поколений, это будет, по сути, второй резервный фонд. Если мы встанем перед выбором, что лучше — снижать расходы или тратить фонд будущих поколений, скорее всего мы выберем второе.

— В какие конкретные инструменты будут вкладываться резервный фонд и фонд будущих поколений, чтобы обеспечить ту доходность, на которую вы рассчитываете?

— Резервный фонд должен быть реализован в любой момент, в любой час — управляющий выходит на рынок и тут же получает необходимую сумму. Но мы должны понимать, что это очень консервативный пакет, в который обычно вкладываются золотовалютные резервы всех стран. К такому пакету относятся в первую очередь гособлигации ведущих стран, потому что они не зависят от конъюнктуры и налоги они [правительства ведущих стран] будут собирать хоть через пять лет, хоть через 300 в отличие от корпоративных облигаций, которые зависят от доходов компании и конъюнктуры. А фонд будущих поколений будет больше вкладываться в высокодоходные бумаги, может быть, со временем в недвижимость.

— Чью?

— В любую, частично, возможно, и в российскую. Но у таких фондов тоже есть классические принципы инвестирования. Их управляющие знают, как нужно диверсифицировать вложения, чтобы максимально их защитить. Обычно они вкладываются вне страны — страхуются от действий своего же правительства. Так делают и Китай, и Норвегия, и все страны, у которых есть золотовалютные резервы. Мы подробно обсуждали все это и с ЦБ, и с Минэкономразвития, и с экспертами — просто пока не очень афишировали. Так вот аналитики сказали, что небольшую часть через несколько лет, когда наши рынки подрастут, можно вложить даже на российских рынках, но это требует дополнительного анализа.

— Кого бы вы хотели видеть управляющим фондом будущих поколений?

— Мы сейчас этот вопрос прорабатываем. Мы опять же это не афишировали, но к нам приезжали управляющие норвежским фондом, госдолгом Германии и Великобритании. В разных странах этот вопрос решается по-разному. Но ключевая роль все равно принадлежит министерству финансов, именно оно формулирует принципы управления, основные характеристики портфеля.

— Сейчас высказывается много предложений по поводу того, что делать с нынешними пенсионерами и как реформировать накопительную систему. Вы какие поддерживаете?

— Дефицит Пенсионного фонда — одна из крупнейших финансовых проблем нашей страны. Она сопоставима с пиком выплат по внешнему долгу, который был в 2003 г., и, если бы не цены на нефть, мы бы так легко его не пережили; с недофинансированием всех отраслей экономики, с низким уровнем зарплат в целом по стране. Дефицит к 2015 г. составит 2% ВВП, если мы будем поддерживать коэффициент замещения на нынешнем уровне — около 26% соотношения средней зарплаты к средней пенсии. Сейчас мы анализируем, является ли этот коэффициент правильным ориентиром, ведь у нас дифференциация зарплат намного выше, чем в других странах.

Пока я могу сказать, что эта проблема будет решена — и решена без ущерба для экономики, и у нас есть свое видение, как это сделать. Наша задача — не только сохранить коэффициент в 26%, но и приблизить его к мировым меркам в 40%, т. е. ресурсов потребуется еще больше. Общий недостаток всех обсуждаемых сейчас подходов заключается в том, что одной мерой, одним инструментом предлагается решить всю проблему. Это не получится. Ее масштаб таков, что нужен комплексный подход, задействование всех резервов. Сейчас мы советуемся с Минздравсоцразвития, Минэкономразвития, экспертным управлением президента. Для обобщения всех предложений понадобится около года, и мы представим программу, когда будем принимать новую трехлетку.

— Как получилось, что спустя два месяца после начала года выяснилось, что у нас поступления от НДС в бюджет в текущем году могут оказаться на 400 млрд руб. ниже запланированных?

— Во-первых, это пока не подтвержденные данные, а версия Федеральной налоговой службы. Она всегда заинтересована снизить прогноз, ведь ей потом его исполнять и отчитываться. Но есть и объективные обстоятельства. Они связаны с тем, что вычеты по капвложениям в 2006 г. оказались выше, чем мы планировали. В прошлом году вычеты компании получали как по старой системе, т. е. за уже достроенные объекты, так и по новой. Вот в 2007 г. их будет существенно меньше, но все равно объем останется высоким. Потом ситуация стабилизируется: при переходе к новой системе всегда нужно около двух лет, чтобы сложилась налоговая база. Есть и другие объективные обстоятельства. В прошлом году был самый высокий приток инвестиций в нашу экономику. Чем больше инвестиций, тем больше вычетов. То же самое с экспортом: чем он больше, тем больше вычетов. А в последнем варианте прогноза Минэкономразвития ВВП на 2007 г. оказался почти на 700 млрд руб. меньше по сравнению с финпланом. Это значит, что и НДС мы получим меньше. Даст ли все это в сумме недобор 400 млрд руб., я сейчас не готов сказать — мы скоро завершим оценку.

— Вы могли бы сказать, как в 2007 г. будет снижаться задолженность перед экспортерами по НДС?

— Она сократится с 280 млрд руб. до нескольких десятков.

— До какого уровня Минфин хочет повысить НДПИ на газ? Что на это отвечает «Газпром»?

— Сначала мы должны завершить переговоры с «Газпромом». Поскольку «Газпром» — лидер нашего фондового рынка, любые цифры, которые возникают в процессе обсуждения, будут влиять на котировки, поэтому я пока воздержусь их озвучивать.

— А когда вы планируете завершить переговоры?

— До конца апреля.

— Дискуссия о снижении налогов в этом году завершена?

— Да.

— Когда вы к ней вернетесь?

— Весной следующего года. Возможно, и быстрее, но речь будет идти о трехлетке 2009—2011 гг.

— У депутатов скопилось много замечаний ко второму чтению поправок в Бюджетный кодекс. Например, им не нравится монополия бюджетного комитета, который может выносить на рассмотрение или отклонять поправки к бюджету вне зависимости от мнения профильного комитета.

— Как есть и сейчас. Профильные комитеты недовольны своими полномочиями, но должен быть один комитет, который все поправки балансирует. Это правильная система, которую они хотят изменить.

— Еще им не нравится градация инвестпроектов по суммам, от которой зависит степень участия депутатов в их утверждении.

— В мире есть разные механизмы. По-моему, сейчас абсолютно правильно то, что правительство определяет параметры федеральных целевых программ (ФЦП), корректирует и выносит на утверждение. Депутаты, безусловно, могут участвовать в обсуждении и делать рекомендации. Но нельзя разрешить вносить поправки в ФЦП, иначе могут пройти популистские предложения.

— По прогнозу Минэкономразвития, сальдо торгового баланса будет стремиться к нулю. В этих условиях не приведет ли изъятие нефтегазовых доходов в специальные фонды к недостатку ликвидности?

— Конечно, нет. Большинство стран живут без нефти и газа, их экономики растут, и у них нет проблем с ликвидностью. Знаете почему? Потому что во всех странах обращается национальная валюта, а печатает ее центробанк. Именно в этом и заключается, если открыть Конституцию, роль Банка России. Если до сих пор он печатал рубли взамен притекающих долларов, то теперь он будет просто их печатать и выдавать кредиты коммерческим банкам. Европейский центральный банк, Банк Англии печатают деньги для поддержания ликвидности в экономике, в этом их главная роль, и, если ликвидности нет, надо снимать главу ЦБ.

Все, конечно, сложнее. Но есть несколько способов печатать деньги. Более смелый и чувствительный для экономики — это девальвация. До сих пор ЦБ, чтобы уменьшить печатание денег, укреплял рубль, но есть ведь и обратный процесс. Есть еще рефинансирование, ставка отчислений в фонд обязательного резервирования, уменьшение остатков на депозитных счетах банков в ЦБ.

— После рекордного притока капитала в прошлом году у правительства довольно низкий прогноз на этот год. Вы не собираетесь его пересмотреть после займа «Роснефти» в $22 млрд?

— Приток прошлого года был связан с либерализацией валютного счета, но это был разовый ход.

— А как вы сейчас относитесь к ограничению займов госкомпаний?

— Когда цена нефти была $61 за баррель, я считал, что их нужно ограничить. Сейчас острота проблемы спала. Если бы мы вовремя применили этот инструмент, возможно, имели бы инфляцию не 9%, а 8,5%. Но у лоббистов компаний оказалось больше веса, чем у меня, и страна заплатила за этот лоббизм такой ценой. Госкомпании могли бы подождать, зато поддержать экономику страны.

— Какая судьба ждет доллар?

— Он будет падать в ближайшие годы, весь вопрос в том, быстро или медленно.

— Как вы считаете, можно ли на основе «мотивированного суждения» регулировать банки?

— Да, конечно. Это общемировая практика и современный стандарт надзора. Да и не только надзора. Например, аудитор, оценивая рыночную стоимость имущества, учитывает много обстоятельств, которые на нее влияют. Такая оценка включает в себя значительную долю «мотивированного суждения». Весь мир пошел таким путем, и часто это неизбежно.

— Вы за или против того, чтобы выделить из ЦБ надзор? Как вы относитесь к тому, что одни и те же люди пишут инструкции и потом следят за их выполнением?

— Допустим, мы выведем надзор, но этот же надзор будет писать инструкции и применять их. В этой части ничего не изменится. Другое дело, что главная функция ЦБ — денежно-кредитная политика. В этом смысле можно когда-то будет ставить вопрос о том, нужно ли совмещать ее с надзором. Но если сегодня вывести надзор из ЦБ, то качественнее он не станет. Вопрос не в том, кто этим занимается, а в нормативной базе. И ее усиление, кстати, не отменяет «мотивированное суждение». Нужно гибкое соединение этих двух вещей — истина будет пролегать где-то посередине.

— Почему именно Маттиас Варниг и Ив-Тибо де Сильги были выбраны независимыми директорами ВТБ?

— В одном случае привлекался специалист с очень хорошим западным бэкграундом, во втором — также специалист из крупной международной компании, но очень хорошо знающий российскую специфику.

— Вы довольны результатами размещения Сбербанка?

— Весьма. Это было первое крупное размещение банка, причем находящегося под контролем государства. Это исполнение нашей стратегии, спрос был сверхбольшим, несмотря на то что за последний год цена на акции выросла в два раза.

— А как вы относитесь к тому, что Сбербанк просил своих сотрудников покупать акции?

— Честно говоря, я об этой истории знаю из СМИ и специально ею не интересовался.

— Вы бы хотели работать в правительстве, которое будет сформировано в 2008 г.?

— Это философский вопрос.

БИОГРАФИЯ

Алексей Леонидович Кудрин родился 12 октября 1960 г. в г. Добеле Латвийской ССР. В 1983 г. окончил экономический факультет Ленинградского государственного университета, в 1988 г. — аспирантуру Института экономики АН СССР. В 1988—1990 гг. — научный сотрудник Института социально-экономических проблем АН СССР. В 1990 г. назначен зампредседателя комитета по экономической реформе исполкома Ленсовета, затем — зампредседателя комитета по управлению Ленинградской зоны свободного предпринимательства. В 1991—1992 гг. — зампредседателя комитета по экономическому развитию, а с августа 1992 г. — председатель Главного финансового управления мэрии Санкт-Петербурга (в 1993 г. переименован в комитет по финансам). В августе 1996 г. назначен заместителем руководителя администрации президента России, начальником Главного контрольного управления президента. В марте 1997 г. стал первым замминистра финансов. С января 1999 г. — первый зампред правления РАО «ЕЭС России». В июне 1999 г. назначен первым замминистра финансов, а в мае 2000 г. — министром финансов.

Александра ПЕТРАЧКОВА

Фото: «Эхо Москвы»