Совершенствование банковского законодательства стало едва ли не самой актуальной темой для российского финансового сектора в последние полгода. Законодатели одобрили создание банка развития, которому власти отводят роль локомотива инфраструктурных реформ в России. В июне будет внесен закон о потребительском кредитовании. А на днях вице-премьер Александр ЖУКОВ поручил профильным министерствам и ведомствам рассмотреть вопрос о создании рабочей правительственно-парламентской группы по совершенствованию законодательства в сфере банковского надзора.
О своем видении и перспективах развития российского банковского законодательства в интервью газете «Время новостей« рассказал первый заместитель председателя комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам Госдумы Павел МЕДВЕДЕВ.
— В весеннюю сессию депутаты Госдумы обсудили несколько крупных законодательных инициатив, касающихся банковской системы. В частности, не так давно Дума приняла знаковый закон о банке развития, он уже одобрен и Советом Федерации. Насколько, по вашему мнению, этот институт поможет улучшить инфраструктуру российской экономики?
— Подобные институты продемонстрировали свою эффективность во многих странах. Думаю, что в крайне неухоженной России банк развития имеет предпосылки стать не менее полезным.
Развитию нашей страны все более очевидно препятствуют бедная инфраструктура и отсутствие механизмов концентрации ресурсов на прорывных направлениях научно-технического прогресса. Инфраструктурные и научно-технические проекты на начальной стадии обычно очень дороги и малопривлекательны для частного инвестора, особенно в странах с не вполне развитым капитализмом. Такие проекты требуют бюджетных вложений, которые, в свою очередь, нуждаются в управлении. Управление нередко поручается институтам типа банка развития.
Банк развития может сыграть ключевую роль в улучшении инфраструктуры. У нас немало «золотых жил», которые не разрабатываются, потому что предприниматели не могут до них добраться в прямом смысле слова — дорог нет. Вкладываться в строительство дороги, особенно длинной (а в России что ни дорога, то тысяча километров), частный капитал остерегается: риски велики. Чтобы дорога окупилась, нужно самому взяться за разработку природных богатств в ее конце (т.е. рискнуть суммарными затратами — на дорогу и разработку), иначе попадешь в зависимость от другого инвестора.
А государство, разумеется если оно достаточно богатое (как наше сегодня), может позволить себе пойти на определенный риск и построить дорогу на бюджетные деньги. (Впрочем, для него и риск может быть небольшим: в его власти стимулировать частные вложения в освоение богатств территории, до которой «дотянулась» дорога, скажем, налоговыми льготами.)
При этом банк развития примет предназначенные для строительства деньги, обеспечит контроль за ведением работ и поэтапное финансирование, разместит временно свободные средства, предохранив их тем самым от обесценения, и, наоборот, привлечет временно недостающие.
— Во время обсуждения законопроекта депутаты решили оставить для банка развития название Внешэкономбанк. Насколько, по вашему мнению, это действительно поможет банку в работе?
— Поможет очень существенно. Доброе имя завоевывается долго и трудно. Но и стоит дорого: за него платят доверием. Внешэкономбанк не посрамил своего доброго имени в последние 20 лет (когда многие не устояли!). Вычеркнуть это имя из нашей сегодняшней финансовой жизни было бы непростительным транжирством.
— Были споры по поводу возможностей банка развития работать на рынке ценных бумаг. Почему депутаты все-таки решили, что ограничения здесь ни к чему?
— Внешэкономбанк взят в качестве базы для создания банка развития для того, чтобы использовать профессионализм сложившегося коллектива при решении трудных задач, которые правительство возложит на банк. Если профессионала связать по рукам и ногам и требовать, чтобы он исполнял свои профессиональные танцы, получится противоречие. Чтобы избежать противоречия, законодатель ограничил круг позволенных банку операций, но не до бессмыслицы. Возможность же работать на рынке ценных бумаг необходима, например, в том случае, о котором я только что упомянул: для размещения временно свободных средств.
— Другой важной темой, обсуждаемой в Госдуме, стало реформирование банковского надзора. Как вы оцениваете сейчас его состояние?
— Формально банковский надзор был введен еще банковскими законами 1990 года, однако в практику он внедрялся медленно. И неудивительно: в
— Тем не менее сейчас звучит очень много критики как в адрес законодательства в области надзора, так и в отношении его практического применения…
— Критика, на мой взгляд, справедлива в той части, где она направлена на законодательство. И это мое утверждение не противоречит тому, что я только что сказал. Проблема не в пробелах или ошибках банковского законодательства, а в том, что ему грубо противоречит КоАП. Противоречие в законах нетерпимо, и его нужно срочно ликвидировать. Вопрос в том, что править — КоАП или банковское законодательство. Для меня очевидно, что КоАП, но, разумеется, мое мнение для других необязательно.
Теперь что касается замечаний в отношении принципа мотивированного суждения, который Банк России в соответствии с базельскими принципами внедряет в надзорную практику. Критики этого принципа полагают, что его применение допустимо лишь при условии полной формализации и описания в законе. Я считаю, что такое мнение очень благородно, но парадоксально. Если бы мотивированное суждение можно было формализовать, оно называлось бы как-нибудь по-другому.
— Если все оставить как есть, как тогда снять противоречия, периодически возникающие между банками и регулятором? Ведь кредитные организации зачастую обвиняют ЦБ в необоснованных решениях, например при приеме банков в систему страхования. Нередко банки искренне не понимают, откуда у регулятора взялось то или иное суждение и насколько оно мотивированно.
— Такая проблема действительно существовала. Насколько искренне банки чего-то не понимают, не знаю, но обоснования тех или иных решений, принятых в отношении некоторых из них Центральным банком, порою бывали, мягко выражаясь, не слишком подробны. (Теперь ЦБ принял меры для ликвидации этого недостатка.) При отборе банков в систему страхования ситуация была отчасти смягчена правом на четыре попытки (два заявления на прием, жалоба в комитет банковского надзора и, наконец, жалоба председателю ЦБ). Наверняка и при четырехэтапной перепроверке собственных решений Банк России допустил какое-то количество ошибок, но, по моим оценкам, немного, причем скорее в сторону приема не вполне достойных, чем неприема вполне белых и пушистых.
Мое впечатление основано на невольно проведенном эксперименте. Во время эпопеи с приемом в систему страхования ко мне обратилось с жалобами на несправедливость ЦБ по меньшей мере 20 банкиров. Во всех случая, кроме одного, мне удалось найти грубые нарушения банками законодательства, и, насколько я понимаю, банкиры со мной согласились. Один случай меня очень смущал (отчасти оттого, что я несу определенную ответственность за текст закона о страховании вкладов), но ровно до того момента, когда я узнал, что на последнем этапе — на уровне председателя ЦБ — соответствующий банк (о счастье!) был принят в систему страхования. Мой эксперимент, конечно, не очень научный, но определенное впечатление о качестве работы надзорного органа все же дает.
— То есть банкиры настолько непрофессиональны, что даже не могут понять, что написано в документе?
— Подавляющее число банков было принято в систему страхования, и у меня (в отличие от ЦБ) не было повода оценить профессионализм их руководителей. Но я думаю, что и в тех двадцати случаях, с которыми мне пришлось познакомиться, речь идет не о непрофессионализме, а об уверенности в том, что раз ЦБ смотрел годами на нарушения сквозь пальцы, он так же будет смотреть и дальше.
— Тем не менее судебных разбирательств было немало. Более того, иногда банки выигрывали дела у регулятора.
— Судебных разбирательств действительно было немало, но проигрывал ЦБ крайне редко и в основном в первых инстанциях. Окончательных проигрышей, насколько я знаю, меньше одного в год.
— Какие законодательные изменения в области банковского надзора планирует Госдума?
— Пока она только планирует создать рабочую группу по совершенствованию надзорного законодательства. До окончания работы комиссии вряд ли какие-нибудь изменения будут предложены. Лично я сейчас буквально ношусь с идеей, которая впрямую не затрагивает надзора, но опосредованно, надеюсь, очень ему поможет.
Для надзорного органа чрезвычайно важно выявлять те кредитные организации, которые не имеют вообще или не имеют в достаточном объеме реального бизнеса, а живут за счет мнимых и притворных сделок. Такого рода сделки осуществляются, как правило, с помощью недействительных паспортов. На них регистрируются фирмы-однодневки, их предъявляют при криминальном обналичивании денег. Если бы появился простой и надежный способ определять подлинность паспорта, многие незаконные финансовые операции стали бы невозможными, и надзорные органы, да и МВД освободились от части сегодняшней нагрузки. Законодатель еще в 2004 году сделал шаг в нужном направлении. В закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», было включено положение: «Федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции и в порядке, согласованном ими с соответствующими надзорными органами, предоставляют организациям, осуществляющим операции с денежными средствами или иным имуществом… сведения об утерянных, недействительных паспортах, о паспортах умерших физических лиц, об утерянных бланках паспортов».
Это требование до сих пор не выполнено, но, может быть, это к лучшему. У нас есть возможность заменить его другим, более адекватным той задаче, которую нужно решить. Мы это и сделали. Прежде всего мы предлагаем создать базу не «плохих», а «хороших» паспортов. Это необходимо потому, что подделанный «с нуля» (не на базе украденного) паспорт базой «плохих» паспортов не улавливается. Далее мы делаем обязательным обращение к базе с фиксацией и сохранением полученного ответа для многих организаций, в частности для служб, регистрирующих новые фирмы. Сохраненный ответ не позволит недобросовестному сотруднику утверждать, что он получил положительную информацию о паспорте, хотя она была отрицательной. Мы открываем возможность обратиться к базе данных всем, кому кто-нибудь предъявил паспорт, в том числе физическим лицам. Такая возможность многих смущает, так как воспринимается как право одного человека заглянуть в личную информацию другого. На самом деле мы позволяем заглянуть в личную информацию лишь тогда, когда она уже стала известной заглядывающему: он прочел ее в предъявленной субъектом информации о паспорте и только после этого ввел в компьютер. И наконец, самая деликатная часть поправки: мы настаиваем на предоставлении по запросу информации о дееспособности предъявителя паспорта. В ответ нас обвиняют в том, что мы хотим отменить медицинскую тайну. Это совсем не так. Вопрос о дееспособности не медицинский, а судебный, и если засекретить постановление о недееспособности данного гражданина, то спрашивается, с какой целью оно принималось.
— Критика в адрес банковского надзора спровоцировала новый виток обсуждения передачи этого направления деятельности ЦБ другому органу, мегарегулятору, который будет контролировать все финансовые рынки, в том числе банковский…
— Пока полностью не оформилась система регулирования на каждом отдельном финансовом рынке, создание мегарегулятора неэффективно. Не желая бросить тень на других регуляторов, могу сказать, что ЦБ в своем сегменте явно ушел вперед. Отобрать у него надзор означало бы вернуться в те времена, когда отнести деньги в среднестатистический банк было легко, а забрать трудно, иногда невозможно.
— В Госдуме помимо банковского надзора очень активно обсуждается проблема потребительского кредитования, хотя до сих пор соответствующий законопроект не поступил на рассмотрение к депутатам. Почему?
— Это вопрос к правительству, которое подготовило очень неплохой законопроект, но почему-то все откладывает его внесение. Впрочем, пожалуй, я догадываюсь, в чем дело. Не принято окончательное решение о том, следует ли требовать от банка обязательного указания в кредитном договоре эффективной процентной ставки. Решение рождается так долго и трудно, поскольку неясно, что считать эффективной процентной ставкой в тех случаях, когда для кредита не определен график платежей (так бывает, например, при карточном кредите), — если нет графика платежей, неприменима обычная формула из финансовой математики для вычисления эффективной процентной ставки. Мне эта проблема не кажется неразрешимой, надеюсь, что в ближайшее время ЦБ предложит удовлетворительный выход из положения.
— В судебных разбирательствах между заемщиком и банком, суды, как правило, оказываются на стороне частного клиента. Может ли это, по вашему мнению, привести к тому, что заемщики будут в массовом порядке отказываться платить, ссылаясь на то, что их неправильно проинформировали об условиях кредитов?
— У меня нет впечатления, что это происходит «как правило», но решения, позволяющие не платить указанную в договоре комиссию, действительно были. Не познакомившись с делом, я не могу судить о правовой стороне вопроса, но эмоциональная очевидна. Если банк непонятным договором ввел заемщика в заблуждение, а потом жестоко наказал за «непонятливость», то симпатия судьи скорее всего будет на стороне гражданина. Для того чтобы минимизировать возможность конфликта между банком-кредитором и заемщиком, нужно поторопиться с принятием закона о потребительском кредите.
— Нужно ли вводить уголовную ответственность за невозврат кредита, как это предлагает АРБ?
— Я думаю, это невозможно, если, конечно, речь не идет о мошенничестве. Кроме того, имеется ли в виду уголовно наказывать неудачливого, но честного банкира, чей банк обанкротился и, следовательно, не смог расплатиться по всем своим обязательствам?
Наталья РОМАНОВА
Фото: журнал «Эксперт»
