«Денег на покрытие дефицита бюджета точно не хватает»

«Денег на покрытие дефицита бюджета точно не хватает»

Марсель Салихов
научный сотрудник Центра комплексных европейских и международных исследований (ЦКЕМИ) Высшей школы экономики
13908 19

Минфин рассчитывает решить проблему нехватки денег в бюджете, распаковав неприкосновенный до сих пор Фонд национального благосостояния. Можно ли не трогать «пенсионные» деньги? Зачем объединять ФНБ и Резервный фонд? Надо ли тратить на оборону больше, чем на образование?

— Целесообразно ли объединять Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, как хочет Минфин и против чего возражает Счетная палата РФ?

— Само по себе намерение Минфина объединить два фонда — формальное решение, которое само по себе мало на что влияет. Законодательство и Бюджетный кодекс ограничивают использование средств ФНБ для финансирования дефицита бюджета. Это технические моменты, Минфин хочет от них уйти и рассчитывает это сделать путем создания единого фонда.

Важнее, на мой взгляд, обратить внимание на то, как будет вестись бюджетная политика в целом. В какой степени бюджет зависит от изменения мировых цен на нефть и в какой степени происходит наполнение резервных фондов. Потому что если оставить так, как сейчас, — ФНБ не пополняется. Сейчас все нефтегазовые доходы идут на финансирование текущих расходов, и при текущих ценах на нефть бюджет испытывает дефицит. Соответственно, встает вопрос сокращения расходов, повышения их эффективности.

— В случае объединения с Резервным фондом ФНБ потеряет свое значение как фонд будущих поколений. Возникнут риски дисбаланса бюджета ПФР и ослабления устойчивости и без того шаткой пенсионной системы. Разве не так?

— Я согласен с тем, что ФНБ был создан как фонд будущих поколений для покрытия дефицита пенсионной системы. Но эта конструкция за последние три года была разрушена, и нужно как-то двигаться в сторону восстановления устойчивости бюджетной политики в целом. Объединение двух фондов облегчает некоторые задачи Минфина с технической точки зрения. Но с точки зрения устойчивости бюджетной политики и системы государственных финансов это ничего не решает.

Есть ли возможность оставить Фонд национального благосостояния нетронутым?

— Сейчас такой возможности нет. Сейчас в Резервном фонде чуть больше 900 миллиардов рублей (на 1 июля объем составлял 987,3 миллиарда рублей, по данным Минфина), а дефицит бюджета по итогам года ожидается на уровне примерно 2 триллионов рублей. Таким образом, денег на его покрытие точно не хватает — даже с учетом заимствований на внутреннем рынке, выпуска новых ОФЗ и прочих способов привлечения средств. И если в этом году без средств Фонда национального благосостояния еще как-то можно протянуть — за счет использования остатков, то в 2018-м финансировать дефицит бюджета без средств ФНБ при текущих расходах станет невозможно.

Если в этом году без средств Фонда национального благосостояния еще как-то можно протянуть — за счет использования остатков — то в 2018-м финансировать дефицит бюджета без средств ФНБ при текущих расходах станет невозможно

— Сейчас Минфин рассматривает два варианта: полная консолидация (что по конструкции напоминает Стабилизационный фонд, действовавший с 2004 по 2008 год и объединявший все резервы страны) либо установление объема перечислений из ФНБ в Резервный фонд. Какой вариант, на ваш взгляд, более правильный?

— Логичнее их разделять. Девять лет назад в организации Стабилизационного фонда была своя логика: это был сберегательный фонд для дополнительных доходов, которые не хотелось расходовать. Потом его разделили на два фонда с двумя разными функциями.

Резервный фонд, по сути, — «кубышка» на «черный день», которой должно хватать на финансирование дефицита бюджета в течение нескольких лет в случае падения цен на нефть. Средства этого фонда вкладываются только в консервативные, ликвидные активы. ФНБ же, как «фонд будущих поколений», ориентирован на повышение потенциала роста в долгосрочной перспективе. Средства из него можно вкладывать не только в, например, гособлигации США и Германии, но и в более широкий класс активов. С его помощью решать внутренние задачи, например инвестировать внутри страны: в инфраструктурные облигации, в проекты и так далее. Можно инвестировать в какие-то малоликвидные активы, которые потенциально обеспечат более высокую доходность, позволят решать какие-то экономические задачи и в долгосрочном плане способствовать повышению темпов экономического роста и улучшению жизни будущих поколений.

Если же слить фонды в один, получится возврат к конструкции, от которой в 2008 году отказались в пользу разделения на два фонда с определенными функциями. Поскольку сейчас средства ФНБ на треть вложены в какие-то неликвидные активы разной степени целесообразности, в этом большой логики нет. Идея установить объем отчислений из ФНБ в Резервный фонд логичнее: сейчас объективно не хватает ресурсов для покрытия дефицита, поэтому забирать ликвидные активы из ФНБ в любом случае придется.

Какой показатель дефицита бюджета, с вашей точки зрения, можно назвать безопасным, а какой опасным для российской экономики?

— По итогам года ожидается дефицит бюджета в 2,1%. В текущих условиях это некритично. Но важно понимать, насколько эффективны расходы. Если государство расходует эффективно, например инвестирует в новые инфраструктурные проекты, стимулирующие экономическую активность, в те же дороги, это оправдывало бы и пятипроцентный дефицит. Но у меня есть сомнения в эффективности текущих расходов.

Лучше условно инвестировать в большое количество мелких и относительно недорогих проектов, решающих локальные задачи, чем в несколько мегапроектов на десятки миллиардов долларов, эффект от выполнения которых наступит через длительный срок. Но организовать эффективное управление выполнением тысячи мелких проектов в разных регионах по всей стране сложно — с точки зрения чиновника, проще вложиться в один мегапроект. Но с точки экономики такие вложения неэффективны.

— Например?

— Например, на ремонт старых больниц в регионах «денег нет», хотя стоимость подобного проекта относительно небольшая. В то же время на строительство олимпийских объектов в Сочи и проведение саммита АТЭС были потрачены огромные деньги (325 млрд рублей на объекты в Сочи, по данным Счетной палаты, и примерно 670 млрд рублей на саммит, по данным Forbes. — Прим. Банки.ру). Но насколько потенциал экономического роста в результате реализации этих проектов соотносится с потраченными ресурсами — большой вопрос. Это неэффективное раздувание расходов.

Кроме того, у нас раздуты расходы на оборону (по данным из открытых источников, в 2015 и 2016 годах расходы на оборону в федеральном бюджете впервые за пять лет превысили траты на образование: в 2015 году на армию было выделено 3,4 трлн рублей против 3,2 трлн рублей на образование, в 2016 году — 3,8 трлн рублей на военных против 3,4 трлн рублей на образование. — Прим. Банки.ру). Делать это имеет смысл, если лет через 5—10 случится война или военное противостояние. В противном случае будет упущенная выгода, которую можно было бы извлечь, потратив эти деньги на нечто более продуктивное для экономики. Как показывает практика, положительный эффект от оборонных расходов на другие отрасли экономики очень небольшой. Многие, если не все экономисты придерживаются мнения, что было бы целесообразнее увеличить расходы на человеческий капитал — образование и здравоохранение.

Положительный эффект от оборонных расходов на другие отрасли экономики очень небольшой. Многие, если не все, экономисты придерживаются мнения, что было бы целесообразнее увеличить расходы на человеческий капитал — образование и здравоохранение

Минфин считает, что сократить дефицит бюджета поможет новая плавная девальвация рубля. Так, в рамках базового прогноза доллар по итогам 2018 года будет стоить 69,8 рубля, а в 2019 и 2020 годах — 71,2 и 72,7 рубля за доллар. Как вы оцениваете такой курс?

— Это решение тактических задач Минфина. В базовом прогнозе на 2018—2020 годы заложена очень низкая цена нефти — 40 долларов за баррель. Если использовать текущий курс (примерно 60 рублей), то рублевые и нефтегазовые доходы окажутся очень небольшими. Поэтому, чтобы получить более-менее разумные оценки, нужно заложить более высокие цифры по курсу доллара. Что Минфин и делает в рамках прогноза.

Беседовала Екатерина МАРХУЛИЯ, Banki.ru