Александр Турбанов: «Деятельность АСВ призвана защитить интересы кредиторов банков»
Между благополучием банка и отзывом у него лицензии есть стадия, когда банк еще можно спасти. Должно ли государство помогать кредитным организациям, дела которых пошатнулись? Кому именно нужно помогать и в чем может заключаться такая помощь? На вопросы «Банковского обозрения» отвечает один из инициаторов создания системы финансового оздоровления банков, глава Агентства по страхованию вкладов Александр ТУРБАНОВ.
Александр Владимирович, в чем суть идеи финансового оздоровления кредитных организаций: кому и как стоит помогать?
Начнем с того, что Агентство по страхованию вкладов в настоящее время выполняет две функции: страхование банковских вкладов и ликвидация неплатежеспособных банков. Выполнение обеих функций в первую очередь направлено на то, чтобы обеспечить в максимальной мере защиту интересов кредиторов банков. В ходе этой работы мы обнаружили, что для построения целостной системы защиты интересов кредиторов не хватает еще одного элемента — это и есть финансовое оздоровление банков на ранней стадии возникновения проблем, когда им еще можно помочь. Тогда дело не дойдет до банкротства, не будет причинен ущерб клиентам банка и сам банк сохранится как хозяйствующий субъект, оказывающий услуги населению и реальному сектору экономики.
Резонный вопрос: во всех ли случаях нужно принимать меры, направленные на помощь банку? Я хочу обратить внимание на то, что речь идет о помощи государства. То, что сами собственники могут и должны предпринимать меры по оздоровлению ситуации, — это аксиома, хотя и не все собственники добросовестно относятся к этой своей очевидной обязанности. Государству также в большинстве случаев не следует вмешиваться в рыночный процесс. Банки, безусловно, выполняют важную задачу в экономике и в обществе, но, прежде всего, это рыночные предприятия, которые должны сами управлять своими рыночными рисками. В то же время мировая практика, наряду с российской, показала, что возникает множество ситуаций, в которых государство не может оставаться в стороне. Речь идет о случаях, когда банкротство банка обходится обществу дороже, чем упреждающая финансовая поддержка.
Чтобы четко определиться, каким банкам может или должна быть оказана помощь, необходимо разработать и на законодательном уровне установить соответствующие критерии. Такими критериями, в частности, могут быть значимость банка для рынка вкладов населения, степень активности банка в работе с реальным сектором экономики, объемы кредитования производства и инвестиций в определенном регионе.
Кризис 2004 года заставляет вспомнить как минимум два сценария с банками, которые можно назвать экономически и социально значимыми: Альфа-Банк и Гута Банк. Всем известно, какого рода помощь оказало государство Гута Банку. А Альфа-Банк помог себе сам. Какого рода помощь планируется оказывать банкам в соответствии с концепцией финансового оздоровления?
На примере тех событий действительно можно вспомнить ряд банков, которые оказались неплатежеспособными, у которых были отозваны лицензии и начались процедуры банкротства. Это типичная ситуация. И был экстраординарный случай, он действительно произошел с Гута Банком. Но когда мы сегодня относим этот случай к экстраординарным, то делаем это a priori, исходя из общих представлений. А на самом деле необходимо, чтобы критерии были сформулированы заранее и нашли отражение в законе. И тогда было бы понятно, почему вдруг была оказана помощь Гута Банку, почему была выделена именно эта сумма, а не другая. А также, почему был привлечен ВТБ как субъект реализации государственной политики, посредством которого оказывалась помощь и который на деньги, полученные от Центрального банка, приобрел Гута Банк в свою собственность. На все эти вопросы должны быть даны ответы в виде четких и ясных процедур, прописанных в законе. И тогда нездорового ажиотажа возникать не будет.
Целесообразно законодательно прописать весь комплекс возможных мер по финансовому оздоровлению: выделение кредита, выкуп активов, реструктуризация обязательств банка путем урегулирования отношений с кредиторами и, наконец, продажа банка стратегическим инвесторам. Эти меры неоднократно использовались в зарубежных странах как в процессе преодоления банковских кризисов, так и в целях предупреждения таковых. Россия, к несчастью, тоже имеет этот опыт — после событий августа 1998 года было создано Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), и оно наработало определенную практику.
Вы предлагаете использовать опыт АРКО?
Да, но подчеркну, что он не подлежит буквальному воспроизведению. Потому что в той ситуации, в которой работало АРКО, речь шла о системном кризисе и преодолении его последствий. Например, такой элемент работы АРКО, как взятие банка под управление, в отсутствие масштабного кризиса вряд ли следует использовать. В банке должны быть нормальные владельцы и управляющие — либо прежние, либо новые. По моему мнению, государство в лице своего агента по финансовому оздоровлению не должно принимать непосредственного участия в управлении банком. Вместо этого должны быть созданы постоянно действующие механизмы оказания финансовой помощи кредитным организациям на той стадии, когда у Центрального банка еще нет оснований для отзыва лицензии. Одновременно это стало бы механизмом предупреждения системных кризисов.
Каким образом этот механизм будет соотноситься с работой Центробанка, который плотно отслеживает финансовое состояние банков, соответствие нормативам и т. д.? Нужен ли специальный орган, ответственный за финансовое оздоровление?
Банк России осуществляет банковский надзор, он, естественно, проводит мониторинг финансового состояния банков и имеет возможность своевременно определить, какой банк нуждается в финансовой помощи. А вот для того, чтобы эта помощь была оказана, требуется создание специальной организации. Центробанк как надзорный орган не может непосредственно сам заниматься санацией проблемных банков. Это ведет к смешению функций и чревато конфликтом интересов.
Мировой опыт знает разные организационные формы решения этого вопроса. В одних странах создаются специальные организации, на которые возлагается только эта функция. В других странах финансовым оздоровлением занимаются страховщики депозитов. И здесь уместно вернуться к тому, с чего мы начали: финансовое оздоровление — это часть системы комплексной защиты интересов кредиторов, которая вполне сочетается с функциями страхования вкладов и ликвидацией несостоятельных банков. Кроме того, и экономически, и — если угодно — психологически одним из наиболее заинтересованных лиц в том, чтобы страховой случай не наступил, является именно государственный страховщик вкладов населения. Зачастую для финансового оздоровления может потребоваться существенно меньшая сумма, чем для выплаты страхового возмещения. При этом средства, выделяемые на оздоровление, — возвратные, тогда как страховые выплаты — далеко не всегда.
К тому же мы должны понимать, что при любом банкротстве часть требований кредиторов не будет удовлетворена. Банкротство, собственно, и означает неспособность в полном объеме удовлетворить требования кредиторов. Поэтому при банкротстве — воспользуюсь юридическим термином ipso facto — с неизбежностью будут ущемлены интересы хотя бы части кредиторов. Пускай даже только тех, чьи требования подлежат удовлетворению в последнюю очередь.
Если мы обратимся к опыту старейшего страховщика депозитов — Федеральной корпорации по страхованию депозитов США, — то мы увидим, что эта корпорация почти с первых дней своего существования активно использовала инструменты финансовой помощи.
При этом они наиболее часто прибегали к продаже банка стратегическому инвестору. Стал уже хрестоматийным пример, когда вкладчик вечером в пятницу приходит в один банк, а в понедельник утром обнаруживает на том же месте вывеску другого: за это время была совершена сделка купли-продажи банка. На клиентах, на их интересах это не отражается.
А собственники не сопротивлялись?
Не хотелось бы никого пугать… Мы задавали этот вопрос американским коллегам, когда изучали их практику. «Нет, собственники не возмущались, — сказали американцы и сами задумались — а почему? — Вспомнили, мы же их посадили!» Разумеется, речь идет только о тех собственниках, которые совершили уголовно наказуемые деяния.
К вопросу об уголовно наказуемых деяниях: какого рода проблемы могут довести банк до такого состояния, при котором ему потребуется государственная помощь? Велика ли доля криминальных сюжетов такого рода, и каковы основные разновидности криминальных банкротств?
Проблемы банка могут иметь как объективные, так и субъективные причины. Помимо криминальных существуют обстоятельства, касающиеся стратегии развития, качества оперативного управления, конъюнктуры рынка. Два одинаково компетентных банкира, анализируя эту конъюнктуру, могут принять разные решения.
Я думаю, что наиболее распространенными причинами банкротств являются неумение собственников или менеджеров банка найти свою нишу, неоправданно рискованная кредитная политика банка и неумение управлять рисками. Во многих банках вообще отсутствует внутренний контроль как таковой.
А из криминальных причин самыми распространенными являются действия по выводу наиболее ценных активов. Стандартные модели состоят в передаче активов по цепочке подставных фирм и, таким образом, замене ликвидных активов «бумажными». При этом часто в таких схемах используются внутрибанковские проводки.
Агентство ведет активную работу по расследованию сомнительных сделок и привлечению виновных к судебной ответственности. К настоящему моменту подготовлены и направлены материалы для возбуждения 27 уголовных дел, 9 уголовных дел уже возбуждено. По статье о преднамеренном банкротстве уголовные дела возбуждены в банке «Олимпийский», Содбизнесбанке, Внешагробанке. Руководитель Лиос-банка объявлен в международный розыск.
К сожалению, в данной области пока отсутствует эффективная правоприменительная практика. Для постоянной целенаправленной работы в этой сфере в Агентстве создана специальная рабочая группа, которая действует в тесном контакте с профильными министерствами и ведомствами.
Однако в пользу необходимости финансового оздоровления говорит тот факт, что большинство банков, попав в трудную ситуацию, искренне стараются выйти из нее, используя арсенал средств, предоставленных законом. Криминал нередко начинается на этапе, когда точка возврата уже пройдена, когда банк уже летит в пропасть. Именно в этот момент недобросовестные акционеры и их менеджеры не выдерживают испытания и осуществляют вывод активов в интересах близких к ним структур и в ущерб интересам тысяч вкладчиков и других кредиторов.
Наверно, такие банки, менеджмент и собственники которых показали себя недобросовестными, не могут рассчитывать на содействие в финансовом оздоровлении?
Неочевидно. Мы сразу обозначили, что государство помогает банку как хозяйствующему субъекту. Оно помогает не владельцам или менеджерам, поэтому в целом ряде случаев, когда банк оказался в неприятной ситуации по вине владельцев или управленцев, когда они не проявили добросовестность в поиске средств спасения банка, — государство все-таки может выступить в роли помощника. Это делается именно затем, чтобы не был нанесен значительный ущерб кредиторам банка и экономике. В регионе, например, на банк может быть завязано крупное градообразующее предприятие или даже целая отрасль. У АРКО была ситуация, когда пришлось работать с банком, пусть небольшим, но от благополучия которого зависел весь аграрный комплекс области.
Поэтому при недобросовестности владельцев банка или менеджмента они просто заменяются на добросовестных, то есть привлекаются стратегические инвесторы и меняется команда. Утраченный капитал списывается, и банк восстанавливается за счет привлеченного капитала новых инвесторов. Но я хотел бы сделать особый акцент на том, что меры по финансовому оздоровлению бывают наиболее эффективными именно в том случае, если помощь оказывается при взаимодействии собственников банка и государства. Результатом такого взаимопонимания и согласования действий является продуктивное сотрудничество. И опыт АРКО подтверждает это правило. Из 21 проекта, которыми занималось АРКО, целый ряд проектов реализовывались на добровольных началах в сотрудничестве с владельцами банков. И именно эти банки максимально быстро и плодотворно прошли оздоровительные процедуры.
Вы хотите сказать, что рассчитываете на инициативу банков в этом вопросе, то есть банк может сам обратиться и попросить помощь?
На инициативу в первую очередь и следует рассчитывать, хотя мы начали с описания возможностей Центробанка по отслеживанию состояния кредитных организаций. Но у владельцев банков таких возможностей еще больше, они видят и знают банк изнутри и могут еще более своевременно выйти с просьбой о помощи к уполномоченной организации. Чем раньше владельцы выйдут с такой инициативой, тем лучше и для них, и для банка, и для клиентов, потому что таким образом можно упредить волнения, слухи, можно в спокойном режиме продолжать нормальную банковскую деятельность, не тревожа клиентов. Главное — не допустить паники, во время которой клиенты теряют доверие к банку и изымают средства.
Каким предполагается механизм определения размера и способа помощи? И как оценить эффективность ее использования?
Я не вижу здесь проблемы. Любая работа такого рода начинается с составления плана финансового оздоровления, оценки осуществимости и стоимости мероприятий. Уже на этом этапе мы можем говорить о предварительном контроле расходования средств. Затем следует мониторинг целевого использования, а по завершению проекта эффективность расходования средств четко определяется выполнением плана: банк восстановил позиции, ни один клиент не пострадал, банк продолжает предоставлять услуги клиентам и экономике.
Финансирование таких мероприятий предполагается из госбюджета или может быть создан фонд аналогично фонду страхования вкладов?
Трудно рассчитывать, что сторонние коммерческие структуры будут выделять средства на эти цели. Им проще дождаться банкротства банка и скупить его активы по дешевке. А государство заинтересовано в предотвращении ущерба кредиторам и выделении денежных средств, чтобы минимизировать или вовсе не допустить проблемы. Государство выражает интересы всего общества. Поэтому источником финансирования финансового оздоровления банков могут быть средства федерального бюджета, независимо от того, является ли банк региональным или банком федерального значения.
Хотя, например, в США источником финансирования санации проблемных банков может выступать и фонд страхования депозитов. Логика такова. Банки сами заинтересованы в предотвращении возможного кризиса, который может затронуть многих из них. Такая вот коллективная борьба за стабильность банковской системы в целом.
Александр Владимирович, не навредит ли имиджу банка обращение за помощью государства? Банк выпутается из текущих неприятностей, но для рынка и клиентов процедура финансового оздоровления может стать «черной меткой», свидетельством профессиональной некомпетентности руководства банка.
АРКО работало с 21 банком. Вы сможете назвать хотя бы 5 банков из их числа как банки, у которых подпорчена репутация? Вы назовете только «СБС-Агро», и хотя восстановить его было невозможно, вкладчики «СБС-Агро» получили удовлетворение основных требований в полном объеме. «Российский кредит» сохранился, перестал быть активным игроком на рынке вкладов, но работает с предприятиями. А остальные банки вы даже не вспомните, потому что они восстановили свое доверие, рассчитавшись по всем долгам. Не исключены случаи, что банк, наоборот, укрепит свой имидж, потому что клиенты увидят, что в сложных ситуациях сам банк, его владельцы и государство не бросили клиентов.
Критерии в виде значимости для рынка вкладов и обслуживания реального сектора означают, что на финансовое оздоровление могут рассчитывать только лидеры рынка. Такие банки, как правило, страдают в системных кризисах. Рассчитана ли концепция финансового оздоровления на преодоление системных кризисов? Например, Система страхования вкладов, как говорилось неоднократно, на системные неприятности такого рода не рассчитана.
Не все так однозначно, как применительно к ССВ, так и к системе финоздоровления. Не стоит преуменьшать роль системы страхования в предупреждении системных кризисов. Зачастую они являются следствием паники среди вкладчиков, а ССВ призвана эту панику гасить. В таком же примерно ключе можно рассуждать применительно к мерам по финансовому оздоровлению. Любые банки, в том числе и лидеры рынка, могут в конкретных сложнейших экономических ситуациях оказаться на грани банкротства. К банкротству могут привести непродуманные ошибочные действия небольшого числа менеджеров. Достаточно вспомнить случай британского банка Bearings — старейший британский банк оказался на грани банкротства
Что касается превращения лидеров рынка в «вечно живых» за счет государства, то этого не должно быть в рыночной экономике. Возможность получить своевременную финансовую поддержку от государственных институтов должна быть почти у любого банка, как большого, так и не очень, если это будет вести к снижению общественно-экономических издержек. Если же для общества экономически нецелесообразно восстанавливать банк, этого не следует делать, даже если банк — один из ведущих.
В какой стадии воплощения в жизнь находится идея финансового оздоровления банков? Какую временную перспективу вы видите?
На самой ранней стадии, поэтому я стараюсь говорить об этом достаточно осторожно. Пока появился только первоначальный набросок данной концепции, он еще не был ни предметом согласования с другими ведомствами, ни, тем более, предметом публичного обсуждения. Пока мы обозначаем тему, необходимость разработки этих мер. Предложения, которые звучат сегодня, еще неоднократно будут подвергаться критике и видоизменяться. Я надеюсь, что в лучшую сторону.
Эта работа ведется под руководством Банка России и при содействии Мирового банка, который поддержал данную идею. Между АСВ, ЦБ РФ и Мировым банком заключено трехстороннее соглашение о подготовке концепции, проекта закона. Работа займет не менее года. Законодательные процедуры тоже требуют времени, но какого именно — предсказать трудно. Если повезет, то в 2007 году закон может быть принят. Впрочем, бывали случаи, когда законопроекты, имеющие отношение к нашей работе, принимались и более оперативно.
Таисия МАРТЫНОВА
