Минфин планирует проводить собственный аудит расходов бюджета и привлекать к таким проверкам другие министерства и ведомства — проект постановления правительства, в котором прописывается механизм аудита, опубликован на портале раскрытия нормативных актов.
Аудит расходов — новый инструмент для бюджетной системы России, уточнили в пресс-службе Минфина. Существующие процедуры «направлены на доскональное подтверждение» суммы текущих расходов, но не предусматривают анализа самих расходных обязательств и их финансирования, пояснили в министерстве в ответ на запрос РБК. Теперь же оно планирует в постоянном режиме проводить «глубокий, содержательный анализ возможностей оптимизации расходов федерального бюджета»; хотя он существовал и раньше, регламент такого аудита отсутствовал, указывают в Минфине.
Россия занимает 57-е место в рейтинге эффективности государственных расходов Всемирного экономического форума (*.pdf). По результативности трат она соседствует с Эстонией, Иорданией, Пакистаном и Кувейтом. Повышение эффективности госрасходов, в том числе через аудит, — одна из главных задач, которые декларирует Минфин (*.pdf).
Как контролировать расходы
Согласно порядку аудита, который изложен в документе, сначала Минфин вместе с другими ведомствами составит перечень расходов для проверки. По каждому направлению будет создана отдельная рабочая группа. Чиновники должны разработать критерии эффективности расходов с учетом специфики отрасли и согласовать их с правительственной комиссией по оптимизации бюджетных расходов.
Хотя узкие специалисты лучше знают специфику расходов в своей сфере, «экспертные оценки пристрастны и методика должна быть унифицирована», указывает руководитель направления фискальной политики Экономической экспертной группы (ЭЭГ) Александра Суслина. Проблемы несопоставимости результатов в связи с разными методиками не возникнет, в разных сферах аудита специфика отличается, объясняет пресс-служба Минфина. Например, «невозможно сформировать единую методику для расходов на здравоохранение как отрасль и расходов на информатизацию как сквозное направление».
Министерство не планирует разом проверять все расходы бюджета — при каждом обзоре будут выделяться две отрасли, два направления и два госоргана для анализа. Как уточняет пресс-служба Минфина, аудит всех расходов бюджета займет, по предварительным оценкам, шесть-семь лет (точная продолжительность процесса станет понятна после проведения первых обзоров и оценки их трудоемкости).
Пересечения со Счетной палатой
Из объекта контроля Минфин намерен стать проверяющим, говорит директор Центра развития Высшей школы экономики Наталья Акиндинова. «Министерство хочет постоянно держать руку на пульсе, получить дополнительные возможности влияния на бюджетный процесс», — отмечает она.
Сейчас за целевым и эффективным расходованием средств бюджета следит Счетная палата. Это ведомство контролирует траты в процессе исполнения бюджета и публикует оперативные доклады как о госрасходах в целом, так и о конкретных направлениях и госорганах, а также готовит предложения по устранению нарушений. В мае председателем Счетной палаты стал Алексей Кудрин, до 2011 года возглавлявший Минфин (нынешний министр Антон Силуанов, также имеющий статус первого вице-премьера, тогда был заместителем Кудрина), и он уже заявил о планах расширить ее полномочия.
«Счетная палата, к сожалению, практически не обладает никакими полномочиями. Даже если она находит несовершенства, фактически никто потом не бывает наказан. Возможно, если растраты обнаружит Минфин, он пересмотрит финансирование. Иначе это будет дублирование функций Счетной палаты», — говорит Суслина.
Представитель Счетной палаты сообщил РБК, что проект Минфина на рассмотрение в ведомство пока не поступал. В Минфине говорят, что новый механизм аудита госрасходов не дублирует деятельность Счетной палаты. Результаты проверок Счетной палаты станут одним из источников информации для аудита со стороны Минфина, указывает пресс-служба министерства: «Предмет обзора [Минфина] и предмет проверок Счетной палаты все же различен, поэтому речь идет не о дублировании, а скорее о взаимном дополнении функций в целях повышения эффективности бюджетных расходов».
Предложение Минфина нужно рассматривать в комплексе инициатив по изменению роли других ведомств, заявил РБК директор Института реформирования общественных финансов РАНХиГС Владимир Климанов. «Очевидно, что функционал Счетной палаты скоро изменится. Внутренний контроль за техническими деталями и целевым расходованием будет вести Казначейство. Счетная палата сосредоточится на более содержательных вопросах — достижении целей национального развития, стратегических задачах», — считает эксперт. О том, что Счетная палата будет контролировать исполнение нового майского указа, говорил Кудрин.
Исключения и результаты
Минфин предлагает исключить из объектов проверки дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и субвенции регионам, трансферты государственным внебюджетным фондам, расходы на обслуживание госдолга и госпрограмму вооружения. Эти расходы жестко обусловлены обязательствами государства, пояснили РБК в Минфине.
Эксперты отнеслись к этому неоднозначно. «Дотации регионам и расходы на госдолг формируются по очень прозрачной методике. Неправильно исключать из объектов аудита военные расходы, которые составляют очень существенную часть бюджета», — указывает Суслина.
После проверки аудиторы должны предложить варианты экономии, которые будут учтены при составлении проекта федерального бюджета. Как указано в проекте, процедура аудита должна строиться на принципах открытости, обязательности учета результатов, вовлечения других госорганов, а также приемлемости. Последнее означает, что итоги проверок «не должны противоречить целям государственной политики или приводить к ухудшению ожидаемых результатов социально-экономического развития».
Это спорный принцип, предупреждает Суслина: он «может привести к непрозрачности и замалчиванию проблем». По мнению Акиндиновой, этот пункт введен для подстраховки. «Некоторые расходы бюджета определены документами самого высокого уровня, например указами президента. Какова бы ни была оценка их эффективности, отменить их нельзя», — пояснила она.
В Минфине разъяснили РБК, что такой принцип призван избежать механического сокращения расходов и направлен на «глубокий анализ и поиск внутренних резервов повышения эффективности» трат. Если при анализе расходов ориентироваться на экономический рост, то нужно вкладывать в высокорентабельные отрасли, а если государство хочет достичь социальной справедливости, то нужно идти на другие расходы, объясняет логику такого принципа Климанов.
Присмотреться к субсидиям и закупкам
Эксперты в целом поддерживают идею дополнительного контроля за отдельными статьями расходов. По мнению Натальи Акиндиновой, пристальное внимание нужно уделить разделу субсидий предприятиям. «В образовании и здравоохранении много статистики, которая характеризует состояние дел в этой сфере. Оценить эффективность господдержки предприятий сложнее. Крайне трудно отделить роль бюджетных вливаний от других факторов и изменений на рынке», — пояснила она. В дополнительном аудите также нуждаются госзакупки, считает Александра Суслина.
По мнению Владимира Климанова, по результатам аудита пересмотрены могут быть субсидии госучреждениям, льготы, пособия и прямые выплаты гражданам. «Давно идет дискуссия, не стоит ли перевести их на адресный характер», — напоминает эксперт. Минфин уже объявил о планах оценить эффективность выпадающих доходов бюджета из-за налоговых льгот, составив специальный перечень налоговых расходов. При отсутствии результата льготы могут пересмотреть или отменить.
Ольга АГЕЕВА, Антон ФЕЙНБЕРГ
