Обсуждение законопроекта «О национальной платежной системе» в комитетах Госдумы может превратиться в содержательный спор о том, чем в России должны являться «электронные деньги». Комитет Госдумы по финансовым рынкам 18 января, по данным „Ъ», намерен потребовать при доработке законопроекта ко второму чтению жестко отделить «электронные деньги» от рублей. Это заблокирует идею Минфина придать «электронным» деньгам статус, аналогичный обычным, распространив на «электронные» платежи регулирование ЦБ.
Накануне рассмотрения комитетом Госдумы по финансовым рынкам законопроекта «О национальной платежной системе» (НПС) «Ъ» удалось ознакомиться с проектом заключения комитета. Глава комитета единоросс Владислав Резник предлагает поддержать законопроект положительным заключением «при условии его существенной доработки ко второму чтению» 18 декабря. Однако 42-страничный список общих и постатейных комментариев к тексту проекта содержит не столько замечания к проекту НПС, предполагающему интеграцию ряда государственных (налоговые, регистрационные, удостоверяющие) и частных (банковские, страховые) сервисов в единой электронной платежной системе, сколько развернутую критику идеологии проекта, связанную с концепцией регулирования ЦБ электронных платежей. Фактически речь идет о критике содержащегося в законопроекте предложения на уровне Гражданского кодекса передать регулирование открытого списка «электронных платежей» ЦБ как части денежного обращения в РФ.
«Юридическая концепция, воплощенная рассматриваемым проектом закона, является в прямом смысле революционной, так как практически все операции (действия) с денежными средствами, включая часть операций с наличными деньгами, она рассматривает в качестве безналичных расчетов,— указывается в проекте отзыва, имеющегося в распоряжении «Ъ».— Вместе с тем, как представляется, именно по этой причине (революционности) она не может быть воплощена в законодательстве. Проблема состоит даже не в количестве правовых новелл, которых много, а в принципиальном подходе, который затрагивает сами основы гражданско-правового регулирования, как и права вообще. Речь идет о том, что предложенная концепция предлагает правовые объекты различной правовой природы (наличные деньги, безналичные средства, электронные деньги) считать одним (!) объектом гражданского права — безналичными денежными средствами, который обращается в рамках единого (!) правоотношения — перевода денежных средств». Сейчас такие платежные системы, как PayPal, «Яндекс-Деньги», WebMoney, работают вне контроля банковских регуляторов, в явной форме отличают внутренние «расчетные единицы» от денег и используют банки в качестве расчетных «шлюзов», в которых конвертация «электронных денег» и обязательств эмитентов «настоящих» денег (например, рублей или долларов) производится на основе гражданско-правовых договоров банка и платежной системы.
Таким образом, обсуждение закона об НПС, исходно не предполагавшего изменение основ обычаев делового оборота в отношении «электронных денег», 18 января в Госдуме может обернуться содержательной дискуссией о том, чем они являются с точки зрения законодательства РФ. Напомним, пока даже спор о том, являются ли «деньги на счетах», в отличие от наличных денег, объектами, к которым законодательство может и должно применять нормы вещного права, в мировой юриспруденции не завершен. Российское законодательство (в частности, Гражданский кодекс) однозначно уравнивает безналичные и наличные деньги в этом вопросе, проект закона об НПС предлагает смело идти дальше, уравнивая средства в электронных платежных системах (в том числе, и в мобильных платежах) и «обычные» деньги. В частности, они, что следует из проекта, могут быть наравне с обычными деньгами использованы в налоговых платежах, на них может быть обращено взыскание (напомним, в 2010 году Федеральная служба судебных приставов, руководствующаяся той же концепцией, предполагала обращать взыскания по исполнительным листам на остатки по счетам граждан у операторов мобильной связи). Соответственно, констатируют в Госдуме, проект закона об НПС предполагает уравнять открытый список «виртуальных» платежей с обычными расчетами в банковской системе, распространив на них (и, соответственно, на всю сферу оборота «электронных денег») принципы банковского регулирования Банка России.
Авторы проекта возражают против «электронной монополии» ЦБ: «электронные деньги представляют собой не разновидность безналичных денежных средств, а совершенно иную правовую сущность», предполагают в Госдуме. С точки зрения авторов проекта отзыва, «электронные деньги» эмитируются не ЦБ, как в случае наличного и безналичного рубля, а выпускаются частно-правовыми институтами — то есть являются частно-правовыми обязательствами. Этот вопрос в 2000 году уже решался Еврокомиссией, которая директивой 2009/46/EU установила, что «электронные деньги» в ЕС — это именно обязательства юрлиц, обращающиеся через механизм уступки требования.
Этот вопрос принципиален для правовой системы: де-факто уравнивание «электронных» и «частных» денег — это вопрос о правилах работы платежных систем в качестве аналогов банков в обычной банковской системе. В идеологии авторов заключения Госдумы уже эмитированные ЦБ рубли, по сути, являются обеспечением «электронных» денег, их мультипликация через кредитно-депозитный механизм невозможна. Именно из этого выводится отсутствие необходимости допуска ЦБ к полному контролю по «банковским» правилам сферы обращения «электронных денег». Напротив, законопроект об НПС, уравнивая обычные и «электронные» деньги, ставит «электронные» аналоги банков наравне с банками — отсюда, соответственно, вытекает полная поднадзорность ЦБ этого сектора. Законопроект об НПС предполагает введение в законодательство понятия «небанковских кредитных организаций», для которых разрешен ряд банковских операций, в том числе — исполнение платежных поручений: ими, собственно, и должны стать операторы платежных систем, в том числе и операторы НПС.
Юридический спор о природе «электронных денег» в РФ уже ведется постоянно при обсуждении законопроектов, связанных с платежными терминалами. Итоги спора крайне важны в среднесрочной перспективе для возможной конкуренции «электронных» и обычных денег: с ростом числа «электронных» расчетов конкуренция между «обычными» (то есть чисто банковскими) и «электронными» платежными системами будет возрастать. «Сами по себе электронные деньги не могут быть конвертированы в безналичные денежные средства» — категорично заявляют в Госдуме, предлагая, как в ЕС (и в подавляющем большинстве экономик мира), не подвергать сомнению принципиальное различие между «электронными» и обычными расчетными единицами. К тому же, предполагают Владислав Резник и коллеги, «реализация предложенных требований законопроекта, по экспертным оценкам, фактически убьет отечественную сферу моментальных платежей и «электронных денег». Многие сервисы будут перемещены за пределы РФ, в более «комфортные юрисдикции». В законе отсутствует регулирование «мобильных платежей», предложенный подход не оставляет шансов для развития данной сферы». Отметим, проект закона об НПС напрямую не определяет возможность для «электронных банков» (небанковских кредитных организаций) заниматься эмиссией собственных необеспеченных «электронных денег» (digital cash в мировой терминологии), но открывает к этому возможность, тогда как позиция Госдумы, по сути, строится на ограничении или запрете такой деятельности.
Проект закона об НПС согласовывался и с Минфином, и с ЦБ, а официальную позицию по вопросу в начале сентября на банковском форуме в Сочи уже излагал замглавы Минфина Алексей Саватюгин: Минфин, разрабатывавший документ, за лицензирование ЦБ небанковских кредитных организаций, занимающихся переводами физлиц и установление в законе об НПС понятия «электронных денег» как аналога денег-обязательств ЦБ. Очевидно, что ЦБ и Минфин в данном случае рассчитывают на постепенное слияние «обычных» и «электронных» денег и дальнейшую «виртуализацию» банковской деятельности под контролем ЦБ, эксперты комитета Госдумы — на самостоятельное развитие платежных систем и отказ от платежной банковской монополии, но и выступают против объединения обычных и «электронных» денег в одной платежной системе: в этом случае возможность эмиссии необеспеченных «электронных» денег ниже. При этом остальные базовые положения законопроекта об НПС комитет Госдумы практически не беспокоят.
«Ъ» будет следить за развитием событий.
Дмитрий БУТРИН
