Главная задача – пробиться к президенту и добиться положительной резолюции, описывает механизм работы власти один из чиновников: очень многое определяет лоббистский ресурс, а без поручения бюрократическая машина не будет работать. Цель обсуждаемой в правительстве реформы – перейти от ручного управления, от работы по поручениям к проектной, рассказали «Ведомостям» несколько федеральных чиновников. Займется ею проектный офис под аппаратом правительства, говорит его чиновник. Параметры, задачи и полномочия новой структуры пока прорабатываются – окончательное решение будет принято до середины апреля, знают два чиновника.
Комиссия Путина
Презентацию об изменении системы госуправления (есть у «Ведомостей») подготовила для правительства команда президента Сбербанка Германа Грефа совместно с чиновниками и открытым правительством, рассказывают авторы документа. Это версия по состоянию на октябрь 2015 г. С тех пор она концептуально не изменилась.
Именно Греф запустил обсуждение реформы. Весной он представил президенту Владимиру Путину доклад о неэффективном госуправлении и предложил создать обособленный от правительства центр реформ – при президенте. «Мне не известно, чтобы оно [предложение] обсуждалось», – говорил Греф в интервью «Ведомостям» в мае. Но он не успокоился и в мае в корпоративном университете Сбербанка собрал правительство на трехдневный семинар, тогда и родилась идея реформы, рассказывают участники семинара. В декабре в послании Федеральному собранию Путин попросил премьера Дмитрия Медведева создать некий проектный офис – «механизм сопровождения наиболее значимых проектов», не пояснив, чем новая структура должна заняться.
Презентация предлагает создать центр управления реформами и реализации ключевых проектов наподобие малазийского Pemandu (см. врез). Это должна быть комиссия, которую возглавит президент, его зам – премьер, курировать будет один из вице-премьеров. Его основные функции – повышать эффективность министерств по 5–7 основным KPI и координировать небольшое число приоритетных проектов. Главная задача – учить министерства реализовывать проекты.
Бюрократическая машина утопает в поручениях президента: в 2010–2014 гг. их число росло на 33–37%, менее 60% выполняется высококачественно, часто в формате «закрыть поручение». На 1000 распоряжений российского президента в год приходится 32 распоряжения американского. «Мы изобрели уникальную систему управления», – иронизирует высокопоставленный чиновник. Члены правительства сами недовольны своей работой, сказано в презентации (см. врез). Механизмы связи «сверху вниз и снизу вверх» отлажены плохо, говорит научный руководитель ВШЭ Евгений Ясин: если получил поручение президента, отменить или поменять его, даже если оно уже неактуально, трудно.
Утверждать KPI для правительства и для каждого министра предложено премьеру. А также с определенной периодичностью (раз в месяц, квартал или год) оценивать эффективность министров, утверждать планы действий, оценивать реализацию плана или отклонение от него. Отчеты должны публиковаться и оцениваться международными экспертами.
Отдельное направление – работа с кадрами. У госслужбы неоднозначный бренд, говорится в презентации, есть правила, но не ценности, нет системы развития, горизонтальной ротации между министерствами, четкой связи между оценкой результатов и кадровым ростом. Авторы презентации предлагают ввести индивидуальные планы развития для каждого чиновника.
Офис Шувалова
Реформа пока не одобрена, признают чиновники, сейчас речь идет лишь о проектном офисе, созданием которого займется аппарат правительства. Курировать его будет в целом премьер, как сказано в поручении Путина, а управлять – первый вице-премьер Игорь Шувалов (его представитель не комментирует эту тему), говорит федеральный чиновник. Кто его возглавит, пока не известно.
Поскольку офис будет курировать Шувалов, то, вероятно, он займется его повесткой – моногорода, инвестклимат, полагает один из собеседников «Ведомостей». Продолжает обсуждаться и другая концепция, рассказывают трое чиновников, – создание центра, который займется масштабной административной реформой, она должна затронуть и суды, правоохранительные и надзорные органы. Но для этого он должен быть создан при Кремле, уточняют они. «Если лидер изменений в нашем случае президент, то, конечно, при нем и нужно создавать такую структуру», – говорил Греф «Ведомостям».
Открытое правительство, по словам его министра Михаила Абызова, направило свою концепцию реформы в правительство, но ее содержание не описывает. Она похожа на концепцию, предложенную группой с участием Грефа, знает знакомый с документом чиновник. Представитель премьера отказался от комментариев. Греф отказался комментировать реформу – проект не его, он лишь участвует в нем.
Без Путина не выйдет
Начинается большой электоральный цикл, замечает один из чиновников, нужна позитивная экономическая повестка. Дело в политической воле – нужны не новые структуры, а желание Путина запустить реформы, говорит бывший чиновник, работавший с Путиным при его первом сроке. Новая система разгрузит самого Путина, но сложно представить, что она будет реальна, признает чиновник: он привык к этой вертикали – он верховный арбитр и сам принимает все ключевые решения.
Совсем избавиться от поручений не получится, говорит чиновник: в некоторых случаях они необходимы. Но часто чиновники или бизнесмены успевают добежать до президента или премьера с заведомо непроходными проектами или идеями, дается поручение проработать, тратятся время, силы, в том числе на то, чтобы снять поручение с контроля. Порученческая модель в большей степени вертикальная, говорит другой чиновник, а проектный подход – развитие горизонтальных связей; в принципе, они могут сочетаться.
Идея перейти от поручений к проектной работе правильная, считает Ясин. Это попытка заставить бюрократический аппарат работать по определенным принципам и приоритетам, вместо того чтобы бросаться выполнять ежедневные и часто противоречащие друг другу поручения, говорит Владимир Тихомиров из БКС. «Фактически это попытка перехода к новой политической системе – от вертикальной к горизонтальной, – отмечает политолог Алексей Макаркин. – Но есть риск, что ключевые решения все равно останутся за президентом».
Как это удавалось в мире
Pemandu создали в 2009 г., чтобы преодолеть отставание в реализации стратегии на 1990–2030 гг. За пять лет была повышена эффективность управления госбюджетом, бюджетные доходы удвоились, ВВП на душу населения вырос на 37% (до уровня выше, чем у России в 2015 г.).
Что думает о себе правительство
Единства в понимании приоритетов нет.
80% членов правительства за центр управления
88% за более качественную подготовку руководителей
77% за ежеквартальные итоги
67% за повышение роли «управления по целям».
Маргарита ПАПЧЕНКОВА, Александра ПРОКОПЕНКО
