В последние два года Банк России стал по-настоящему популярным учреждением. Его критикуют. Им восхищаются. Его ненавидят. Возле его здания устраивают пикеты. А зачем вообще государствам нужны центральные банки и как менялись их задачи по мере развития экономики?
ЦБ: полтора века на финансовом рынке
Активная научная и общественная дискуссия о роли центральных банков в обеспечении макроэкономической стабильности и экономическом развитии продолжается уже более ста лет. Мировой финансовый кризис 2007–2009 годов подтвердил актуальность этого вопроса, создав предпосылки для осуществляемых в настоящее время глубоких реформ в механизме функционирования центральных банков. Он ярко продемонстрировал, что сложность взаимосвязей в современной экономике требует от центральных банков существенно большей вовлеченности не только в монетарные, но и в другие аспекты экономической политики. Среди важных вопросов, требующих пристального внимания органов денежно-кредитного регулирования, в настоящее время выделяют стабильность финансовых рынков и степень ответственности монетарных властей за экономический рост.
Мы проанализировали цели и инструменты центральных банков, ключевые этапы их эволюции, а также трансформацию, которая происходит в этой области в наши дни. Как показал анализ, проведенный на достаточно длительном временном горизонте – более 150 лет, на протяжении которых в том или ином виде существовали центральные банки, в число их стратегических, то есть основных долгосрочных целей входят:
- стабильность национальной денежной единицы, которая в данном случае понимается и как устойчивость валюты внутри страны (то есть предполагает низкую инфляцию), и как ее стабильность во внешних платежах (то есть предполагает устойчивый обменный курс);
- стабильность финансовой системы, понимаемая как отсутствие масштабных банковских кризисов и способность финансовой системы обеспечивать проведение платежей в экономике;
- экономический рост, который может описываться и в терминах ВВП, и через занятость или безработицу.
Несмотря на то что в наши дни чаще всего все эти цели явно или неявно ставятся перед монетарными властями, исторически их состав и приоритетность менялись.
Золотой стандарт: банки превыше всего
Во времена золотого стандарта стабильность национальной валюты обеспечивалась конвертацией банкнот в золото. Поддержание стабильности валют гарантировалось поддержанием необходимых резервов золота. А балансировка курсов осуществлялась за счет международных потоков золота. Происходило это во многом автоматически, поэтому необходимость явным образом формулировать стабильность валюты в качестве цели отсутствовала. Единственным исключением были периоды масштабных войн, когда конвертация валют в золото временно прекращалась, однако предполагалось, что паритет к золоту должен быть максимально быстро восстановлен в послевоенный период.
Интересно, что ключевой задачей центральных банков в период золотого стандарта было обеспечение стабильности банковской системы. Банки составляли основную часть финансового рынка, играли ключевую роль в обеспечении кредитования и платежей даже в наиболее развитых экономиках. Основными инструментами достижения этой цели были нормы обязательного резервирования и механизм кредитора последней инстанции, появившийся в Великобритании к 1870 году. Постепенно успешность такого подхода в борьбе с банковскими кризисами распространилась по всему миру (например, в США привела к созданию Федеральной резервной системы в 1913 году). Более того, приверженность экономических властей золотому стандарту и кредитованию последней инстанции предопределила попытку возврата к ним в период между Первой и Второй мировыми войнами.
Расти будем?
Великая депрессия 1929–1933 годов оказала значительное влияние на развитие системы целей и инструментов центральных банков. Оказалось, что при определенных условиях ориентация исключительно на поддержание паритета к золоту может с высокой вероятностью привести к сокращению денежного предложения и, как следствие, к серьезному и продолжительному экономическому спаду. Это привело к появлению новой отдельной цели по экономическому росту (часто в виде показателей по безработице или уровню занятости) и к ее формальному введению в мандаты многих центральных банков. Таким образом, большинство центральных банков стало учитывать необходимость поддержки экономики и определенным образом балансировать цели экономического роста и стабильности национальной валюты.
Кроме того, важным уроком Великой депрессии стала необходимость поддержания стабильности финансовой системы. Банкротства банков, приобретшие в этот период характер эпидемии, существенно усилили негативные эффекты жесткой денежно-кредитной политики. Впоследствии для эффективного достижения цели стабильности финансовой системы центральные банки стали использовать два новых инструмента:
- появившиеся национальные системы страхования вкладов позволили резко снизить риск потери накоплений для рядовых граждан и сгладить проблему набегов вкладчиков на банки;
- политика финансовых ограничений (financial repression), заключавшаяся в контроле движения капитала между странами и лимитах на установление процентных ставок на внутренних рынках, не давала коммерческим банкам возможности проводить рискованную кредитную политику.
Эпоха Бреттон-Вудской валютной системы до определенного момента характеризовалась достаточно высокой стабильностью и успехами монетарных властей в достижении всех трех стоящих перед ними целей. Ее основополагающим звеном стал режим фиксации обменных курсов по отношению к доллару США, который, в свою очередь, конвертировался в золото. В условиях контроля над движением капитала и консервативной экономической политики это позволяло достигать устойчивого экономического роста и стабильности национальных валют, а отдельные диспропорции устранялись путем девальваций (или ревальваций). Проблемы возникли после разбалансировки макроэкономической политики в США. Продолжительный дефицит государственного бюджета и отрицательное сальдо международной торговли постепенно привели к накоплению США обязательств, номинированных в долларах, перед другими странами. В 1973 году США отказались от обязательств по конвертации долларов в золото, и мировая экономика перешла к системе плавающих обменных курсов.
От Великой инфляции к Великой стабилизации
1970-е и начало 1980-х годов принято называть периодом «Великой инфляции». При этом в данный период считалось, что стимулирующая монетарная политика позволит снизить безработицу, допустив некоторый рост цен. Как оказалось, подобный подход необоснованно предполагал значительную жесткость цен и зарплат и полностью игнорировал фактор инфляционных ожиданий. Следствием подобной стимулирующей монетарной политики стал всплеск инфляции, который не привел к сколько-нибудь существенному повышению темпов экономического роста. Росту инфляции способствовал также нефтяной шок, приведший к ускорению темпов роста цен в большинстве стран мира.
В начале 1980-х задача обеспечения стабильности денежной единицы вновь выходит на первый план в системе целей центральных банков. Более того, она в формальном виде появляется в мандатах многих из них. Отказ от попыток стимулирования роста за счет денежно-кредитной политики и решительные действия по монетарной стабилизации позволили многим странам относительно быстро снизить инфляцию. Вместе с тем переход к плавающим обменным курсам, финансовые инновации и отпавшая потребность в политике финансовых ограничений привели к стремительному росту международных потоков капитала, осложнивших поддержание как финансовой стабильности, так и стабильности валютных курсов.
Важным нововведением 1990-х стал переход многими центральными банками (вслед за Новой Зеландией) к режиму инфляционного таргетирования и получение ими высокой степени независимости (как операционной, так и в области установки целей). Отметим, что режим таргетирования инфляции фактически позволил органам денежного регулирования использовать любые инструменты для достижения поставленной инфляционной цели. Вплоть до 2006 года этот период в развитых странах характеризовался устойчивыми темпами экономического роста, низкой инфляцией и достаточно высоким уровнем стабильности финансовой системы, поэтому его принято называть «Великой стабилизацией» (Great Moderation).
Стабильные банки важнее стабильной валюты
Финансовый кризис 2007–2009 годов ярко продемонстрировал недостатки системы целей центральных банков, ориентированной почти исключительно на стабильность денежной единицы. Отказ от жесткого контроля и регулирования деятельности банков, появление новых финансовых инструментов, свободные трансграничные потоки капитала, развитие альтернативной финансовой системы (так называемой shadow banking) и пробелы в системе стимулов для руководителей финансовых компаний сформировали предпосылки для нарастания нестабильности в финансовой сфере. Результатом стал наиболее серьезный мировой финансовый кризис со времен Великой депрессии.
На текущем этапе эволюции целей центральных банков можно говорить о подтверждении статуса цели по стабильности валюты и возврате высокой значимости цели по стабильности финансовой системы. В некоторых случаях она формально стала обладать таким же (например, в Великобритании) или более высоким (Малайзия) приоритетом по сравнению с целью по стабильности национальной валюты. Многие страны провели существенные реформы системы финансового регулирования, обновили организационную структуру надзорных органов и скорректировали формулировки мандатов центральных банков, расширив их зону ответственности в области финансовой стабильности. Важным элементом реформирования системы целей в глобальном масштабе стали изменения в рамках стандартов «Базель III». Были существенно ужесточены требования к достаточности капитала, правила оценки рисков. Кроме того, была сформирована система надбавок к достаточности капитала, и появились новые требования по ликвидности и левериджу (финансовый рычаг, отношение заемного капитала банка к собственным средствам. – Прим. ред.).
Российский ЦБ по мере своего развития также прошел путь от жесткой фиксации валютного курса к постепенному отказу от активного вмешательства центрального банка в процесс курсообразования. Триггером смены режимов становились масштабные шоки: кризис 1998 года привел к девальвации рубля и заставил ЦБ РФ отказаться от режима фиксированного валютного курса. После кризиса 2008 года ЦБ стал активно кредитовать коммерческие банки и получил возможность управлять процентными ставками, снизив масштаб операций на валютном рынке. Внешние шоки 2014 года заставили Банк России минимизировать влияние на курс рубля и официально объявить о переходе к таргетированию инфляции.
Данный режим дает возможность ЦБ РФ использовать все доступные ему инструменты для достижения цели по инфляции, обеспечивающей стабильное экономическое развитие. Время покажет, насколько успешным окажется этот режим в достижении поставленной цели и сохранении макроэкономической стабильности.
Сергей НАРКЕВИЧ, научный сотрудник Института Гайдара, для Banki.ru